В сентябре зампред правительства РФ Марат Хуснуллин разразился программным тезисом об оптимальном формате жилищно-коммунального хозяйства. По его словам, рынок услуг ЖКХ в России должен быть комбинированным: в меру государственным и частным. Компромиссной формой такой экономики выступает концессия.
По словам Хуснуллина, сфера ЖКХ подвержена очень серьезному госрегулированию, в том числе тарифному:
– Огромное количество дотаций, субсидий, различных социальных мер поддержки. Здесь однозначной формы не будет. Скорее всего, это будет комбинированная система, где определенной частью занимаются муниципалитеты.
Одновременно Счетной палатой РФ были озвучены критические особенности, касающиеся параметров концессионной экономики для субъектов РФ.
60% концессий в ЖКХ не содержат привлеченных инвестиций либо содержат их в объеме не более 10 млн рублей, что превращает их в потемкинскую деревню. Смена формы собственности на низкомаржинальный актив в худших случаях провоцирует коррупционные издержки, а в лучших – остается бесполезным перекладыванием ресурсов из одного муниципального кармана в другой (что не удивительно, когда концессионером прикидывается АО на 100% аффилированное с регионом).
Важно! При помощи Счетной палаты государство нашло лекарство от надрыва местных бюджетов. В концессиях возврат вложенных средств нередко осуществляется за счет бюджетных источников. Из-за чего необоснованно растут финансовые обязательства субъектов, до 2025 года эти обязательства не учитывались в госдолге.
После проверочного мероприятия СП РФ были даны рекомендации учитывать концессионные обязательства в госдолге региона, и был принят соответствующий ФЗ с изменениями в Бюджетный кодекс, который ввел ограничения и по расходам регионов, и по объему госдолга.
Пояснение аудитора Счетной палаты Натальи Труновой в свежем интервью «Эксперту»:
– Например, ежегодный объем расходов бюджета региона, который в текущем году получает средства на исполнение обязательств, возникающих при исполнении концессионных соглашений, соглашений о ГЧП или договоров финансовой аренды (лизинга), не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов его бюджета. А объем госдолга региона не должен превышать утвержденный законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год общий объем его доходов. Для высокодотационных регионов — 50% от указанной величины. Эти ограничения не распространяются на концессионные соглашения, соглашения о ГЧП и договоры финансовой аренды (лизинга), заключенные до 1 января 2025 года.
Также в этом интервью Наталья Трунова честно обозначила несколько факторов препятствующих развитию концессий в сфере ЖКХ.
- Низкая информативность о ходе исполнения концессий. В региональных системах отсутствует прозрачность и цифровой контроль.
- Спотовая тарифная политика государства. Однолетний индекс платы граждан за услуги ЖКХ не позволяет просчитать возвратность инвестиций. В стране до сих пор не принят закон об основах тарифного регулирования, который бы позволил закладывать долгосрочную стоимость.
Как ситуацию видит добросовестный концессионер?
На ХХ Всероссийском Форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ» был представлен доклад ГК «Росводоканал». Компания выступает одним из лидеров рынка в реализации социально-значимых проектов в сфере ЖКХ и занимает порядка 30% частного рынка водоснабжения в Российской Федерации (7,5 млн потребителей). Ближайшим конкурентом выступает группа компаний РКС (18% рынка).
По данным «Росводоканала», уровень готовности регионов к внедрению ГЧП в жилищно-коммунальную экономику очень разный. Есть субъекты, которые уже достаточно активно реализуют практику заключения концессий в сфере инженерной инфраструктуры по собственной инициативе; не всегда с положительным результатом. На этом пути было немало фиктивных трансформаций предприятий муниципального хозяйства в частную форму собственности без качественного изменения технических процессов, и без повышения качества услуг, оказываемых населению. Также случались расторжения. Негативный опыт заставил правительство ужесточить подходы к концессиям в ЖКХ.
Владислав Валуйский, заместитель директора департамента по работе с органами власти ГК «Росводоканал»:
– Как бы то ни было, негативный опыт – это тоже опыт. Правительство регионов понимает что такое концессия как инструмент, как собирается эта модель, как привлечь инвестора. Они приходят к нам уже с конкретным запросом. В первую очередь, это касается крупных городов: таких как Тюмень, Екатеринбург, Краснодар, Омск.
К сожалению, по словам эксперта, есть и негативный опыт, которого много в субъектах с низкими нормативами бюджетной обеспеченности: когда инженерная инфраструктура изношена на 85-90%. Проблема усугубляется тем, что местные бюджеты недофинансировались годами. Нет ресурсов даже на проведение инвентаризации. Иными словами муниципалитет до конца даже не понимает, какими активами он обладает.
– На живом примере: когда эксплуатируется подземная коммуникация, но на балансе муниципалитета или на балансе ГУПа или МУПа, она никак не значится. Бесхозная сеть. Документов на нее нет, и их намеренно не оформляют, поскольку если оформить такой объект, за него начинается ответственность, – пояснил Владислав Валуйский.
При таком раскладе, реализация ГЧП сопряжена с огромными рисками и бюрократическими препятствиями. Хотя при должном профессионализме всех участников, концессия способна вытащить даже «заведомо убыточные» проекты.
Тарифная модель
Тарифная модель «Росводоканала» в концессии рассчитана на 49 лет. Это очень долгий срок, в теории играющий на руку концессионеру: поскольку за это время амортизируются расходы на модернизацию инфраструктуры при поступлении регулярной оборотной прибыли.
К сожалению, с политической точки зрения долгосрочные тарифные модели в России пока выглядят не надежными, в силу особенностей самоуправления в нашей стране. За полвека местная власть поменяется не один раз. Нормативная система пока не научилась гарантировать бизнесу устойчивость соглашений к административным переменам. В концессиях требуется нечто похожее на механизмы о защите и поощрении капиталовложений (СПЗК) – только для сферы муниципальной экономики.
– Нам важно, чтобы условиях, которые мы подписали, продолжали действовать при любом государственном распорядителе бюджетных средств. Кроме того, важно обеспечить возвратность инвестиций. Мы всегда приходим с деньгами фондов развития, в первую очередь с деньгами ВЭБа, с деньгами Фонда развития территорий. Регион должен понимать, откуда их возвращать, – говорит Валуйский.
В сложных (с точки зрения износа инженерной инфраструктуры) регионах роль «Росводоканала» выходит за рамки оператора системы водоснабжения и за рамки инвестора. Компания выступает консультативным органом для местных властей, наставником и партнером. Приходится проходить путь инвентаризации, проектирования и постановки задач от самого начала: от анализа того, какими объектами обладает муниципалитет, до финального подписания концессии.
Что выгоднее ГЧП или госзаказ?
Как бы интенсивно не развивались ГЧП, место классическим механизмам государственного в отрасли всегда выступают стабилизирующим фактором. Есть множество объектов, которые не представляют критической важности, однако в них не существует финансовой отдачи.
– Мы понимаем, что на протяжении 10,20,30 лет средства, которые будут вложены в объект, никогда не вернуться. И здесь не существует иных механизмов кроме госзаказа. Существуют восстановительные работы, связанные с аварийными объектами. Когда требуется за короткий срок расходовать значительные средства бюджета на воссоздание инфраструктуры. Как это, например, делают в новых регионах, в Мариуполе. В таких случаях без госзаказа не обойтись.
Эксперт подчеркивает, что государственный заказ и государственно-частное партнерство не являются конкурирующими моделями друг для друга. Это симбиоз. Почти все финансовые модели Росводоканала, в регионах так или иначе идут рука об руку с бюджетным финансированием. Комбинируются средства фондов развития, привлеченные инвестиции и тарифные источники.
Важный стратегический нюанс состоит в том, что инфраструктура является зоной совместной ответственности государства и частного инвестора. Зачастую у местных властей бытует ошибочное мнение, что раз инженерные коммуникации передаются в концессию, то это возможность сбросить с себя всякую ответственность и забыть о них. На деле идеология концессии заключается в разделении рисков между участниками. Любому концессионеру очень важна обратная связь от местных властей, незыблемость условий и параметров системы, которые они хотят получить от концессии на выходе, когда зовут инвестора в регион.
Справка
- По данным Минстроя, на 1 января 2024 года заключено 2618 концессионных соглашений в сфере ЖКХ. Несмотря на то что сектор концессий определен в Стратегии развития сектора строительства и ЖКХ как основной механизм привлечения внебюджетных инвестиций, четких задач и показателей нет нигде: ни в самой Стратегии, ни в госпрограмме, ни в нацпроекте.
Автор: Николай Нидвораев
Комментариев пока нет