Оптимизационный пакет поправок к закону о закупках вышел на финишную прямую. 10 марта он получил одобрение Комитета Госдумы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству, который рекомендовал принять его в первом чтении.
Вокруг оптимизационного пакета сломано множество копий. Его адаптация и доводка слишком затянулись. Подавляющая часть экспертов сходится во мнении, что логика упрощения, заложенная в реформу, в целом – абсолютно верная. Она продиктована условиями реального производства и сбыта, элементарными удобствами работы и к тому же обоснована техническим развитием самой электронной системы закупок. Многие инструменты в ней «дозрели» до своего практического применения (электронное актирование, единая банковская гарантия, закупки «с полки», рейтинг деловой репутации, идентификация страны происхождения и другие).
Однако есть мнение, что вместе с «избыточными» нормативными деталями, тормозящими хозяйственно-деловое развитие страны, реформаторы «выплескивают» из закона о закупках и часть очень нужного функционала.
Цена – не единственный критерий
Одним из таких необоснованно урезанных механизмов называют «запрос предложений». Напомним, что фундаментальным положением в русле оптимизационного законопроекта является сокращение легальных способов закупки с 11 до 3. В распоряжении пользователей контрактной системы останется всего лишь три формы отбора поставщиков: аукцион, запрос котировок и простой конкурс.
«В первых двух единственным критерием эффективности закупки является цена, в третьем – удельный вес качества настолько выхолощен, что экспертами конкурсы по 44-ФЗ называются аукционами-лайт», – пишут критики законопроекта.
В такой критике есть доля здравого смысла. Ценовое снижение действительно является идеей фикс российской системы закупок. В то время как проблема качества закупаемых товаров, работ, услуг, а самое главное – вопросы дальнейшего целевого использования объекта закупки – задвигаются на второй план и не подлежат никакому контролю. После того как контракт завершен – объект закупки автоматически становится неинтересен органам экономического и финансового контроля. Как применяется закупленное оборудование, созданная инфраструктура, исследования? Продолжается ли закупленная государством программа? Используется ли объект закупки в стратегической перспективе, как часть осмысленной экономической политики? «В коня ли корм» или бюджетные деньги ушли в песок?
Руководствуясь этой логикой, некоторые отраслевые специалисты и юристы в сфере контрактных отношений, призывают эволюционировать от способов закупок, где единственным критерием является цена, в сторону более продуманной контрактной системы. Таким образом, сокращать следовало бы не запрос предложений, а именно долю аукционов и конкурсов. Критики аукционного подхода в закупках также ссылаются на п (90) Директивы ЕС №2014/24/EU от 26.02.2014 г., который рекомендует странам-членам отказаться способов закупок, где единственным критерием является цена.
«Экстраординарный способ» определения поставщика
Эффективность контрактной системы надо ставить в зависимость от ЦЕЛИ закупки, а не от конкуренции. Такой позиции придерживается группа авторитетных российских экспертов.
Виталий Кикавец, заместитель заведующего кафедрой финансового права ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия»:
– Спрашивается, зачем мы убиваем самый интересный способ, который пользуется популярностью, в том числе за рубежом?
По мнению эксперта, запрос предложений был именно тем оптимальным способом, который позволял заказчику действовать осмысленно, закупая продукцию под свои потребности, привязанные к реальной экономике; выставлять именно те критерии требования к закупке, которые отвечают поставленным целям, хотя бы краткосрочным.
– Что именно мы получили по результатам контракта, сколько за это заплатили и как это используется – вот ключевые вопросы для нормальной контрактной системы. Для чего эффективное расходование бюджетных средств регулировать административными окольными нормами, ориентированными исключительно на конкуренцию? В центре внимания всегда должен быть конечный результат – в нашем случае товары, работы и услуги своевременно, в требуемом качестве и количестве (объеме), за оптимальную цену. Но скажите, хотя бы одна норма в сфере закупок у нас ориентирована (гарантирует) на получение реального конечного результата? Мне о ней не известно.
Качество не котируется
Запрос котировок, которому в Минфине прочат огромную популярность, проблему целерациональности закупок не решает. Сходство процедур в данном случае является лишь фонетическим.
Ключевым отличием запроса предложений от запроса котировок является критерий определения победителя. Победителем запроса котировок является лицо, предложившее наименьшую цену, тогда как в запросе предложений побеждает заявка, содержащая наилучшие условия исполнения контракта. Именно этот фактор делает запрос предложений высоко востребованным в муниципальных госзакупках.
В юридической литературе запрос предложений называют «экстраординарным способом именно государственных муниципальных закупок, применение которого возможно строго в рамках изложенных условий» (Кучер А.Н. Теория и практика преддоговорного этапа: юридический аспект. М., 2005. С 303).
Ольга Беляева ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса, заведующий кафедрой частноправовых дисциплин Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Беляева подчеркивает, что по результатам запроса котировок заказчик обязан заключить контракт с лучшей (наиболее дешевой) котировочной заявкой, а инициатор запроса предложений такого обязательства на себя не принимает. (Беляева О.А. Аукционы и конкурсы: комментарий судебно-арбитражной практики. М 2011 С 4.)
Исследователи не даром делают акцент на экстраординарности запроса предложений. Контрактная система является не просто механизмом, а в определенной степени и носителем экономической идеологии. В этом контексте запрос предложений действительно выбивался из общего аукционного тренда, как единственный способ закупок, обязывающий поставщиков и закупщиков к целеполаганию.
Справка
- Согласно ч. 1 ст. 83 44-ФЗ под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе (ЕИС) извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге. Выигравшим окончательным предложением является окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товарам, работам, услугам. В случае, если в нескольких окончательных предложениях содержатся одинаковые условия исполнения контракта, выигравшим окончательным предложением признается окончательное предложение, которое поступило раньше.
Кстати, с точки зрения влияния на качество исполнения контракта, запрос котировок является наименее перспективным способом из трех оставшихся.
Татьяна Демидова, директор Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России:
– Запрос котировок мы пока используем в рамках оптимизационного законопроекта как тестовый механизм. Открытый конкурс и электронный аукцион дают заказчику больше полномочий повлиять на качество выбора потенциального поставщика при оценке сопоставления заявок и определения победителя по другим ценовым предложениям, а значит – и на качество дальнейшего исполнения контракта.
По словам Татьяны Демидовой, в перспективе ограничение в 10% может быть снято. Пока же оно действует с целью недопущения ухода от более сложных процедур, где помимо ценового снижения учитываются и другие факторы, касающиеся качества исполнения контрактов.
Справка
- Запрос котировок — это открытая для всех участников закупка с НМЦ не выше 500 тыс. руб. Побеждает тот, кто соответствует всем требованиям и предложит самую низкую цену. Участие бесплатно. Заказчики могут закупить запросом котировок не больше 10% от своего совокупного годового объема закупок и не больше, чем на 100 млн руб. в год.
Автор: Андрей Троянский
Комментариев пока нет