Государственное регулирование тарифов: формула справедливой цены

Редкий случай в публичной практике ФАС России – всеобъемлющая экспертная дискуссия о тарифном регулировании. Такая дискуссия состоялась в рамках XX Всероссийского Форума-выставки «ГОСЗАКАЗ» в Санкт-Петербурге, который проходил в апреле.

Исчерпывающая информация о регуляторике и алгоритмах тарификации была собрана в презентации и представлена профессиональному сообществу начальником Управления регионального тарифного регулирования ФАС России, Алексеем Ворониным. Полностью с презентацией можно ознакомиться по ссылке.

Помимо функции утверждения тарифных решений ФАС Росси также наделена функциями контролера за их реализацией. На основе данных 2024 года, сведя в единую картину все затраты регулируемых компаний, ФАС пришла к выводу, что от 50 до 70% валовой выручки регулируемых монополий – это доля затрат, которая подлежит расторговке – т.е. требует проведения конкурентных закупочных процедур.

– Тарифное регулирование – это главный инструмент баланса интересов между государством, потребителем и бизнесом, – говорит Алексей Воронин.

В связи с тем, что полномочия контроля были переданы территориальным управлениям ФАС, была запущена масштабная проверка, которая охватила 84 субъекта РФ. Было выдано более 400 предписаний по итогам анализа двухлетней деятельности ресурсоснабжающих организаций.

Характерно, что более 60% выявленных нарушений связано с закупками у единственного поставщика. Чаще всего у регулируемой компании нет веского обоснования цены, которая ложится в тариф.

– В обоснования тех или иных затрат прикладываются договоры, которые заключены не в рамках конкурентной процедуры.

ФАС различает практику включения в тариф по критериям конкурентных и неконкурентных закупок.

Как регулируемым компаниям обосновывать затраты в случае отсутствия торгов?

– У нас все основы ценообразования, все правила утверждения тарифа, имеют соответствующую иерархию. И самым главным основанием для включения в необходимую валовую выручку тех или иных затрат являются конкурентные торги (в которых принимают участие более 2 субъектов). Однако в нашей практике бывали случаи, когда орган регулирования не принимает даже конкурентную закупку, мотивируя тем, что это слишком сильно отражается на тарифных решения и росте цен, – рассказал Алексей Воронин.  

Все решения, приведенные в презентации ФАС России, также доступны по актуальным номерам на официальном сайте Антимонопольной службы.

Характерный пример из региональной практики ФАС России. История с вывозом ТКО в Ненецком автономном округе. Торги прошли на конкурентной основе, требовалось выбрать баржу для вывоза мусора морским путем. Были определенные критерии к судну. Однако орган регулирования не принял договор, заключенный в результате торгов, мотивируя отказ тем, что рост тарифов на вывоз ТКО сразу подскакивает на 20%. При этом для расчета за ориентир бралась средняя величина, которая меньше реальных экономических затрат в пять раз. Компания-подрядчик оспорила такой подход, обратившись в центральный аппарат в досудебном порядке. В итоге государство поддержало регулируемую компанию, признав ее требования экономически обоснованными.

Второй пример касается неконкурентных торгов. Здесь ФАС различает два подхода.

• Когда закупка у едпоставщика осуществляется в соответствии с нормами законодательства и в соответствии с легальным регламентом таких закупок (наличие соответствующих обоснований, закрепленных в положении регулируемой компании).
• Когда закупка у едпоставщика осуществляется без достаточных оснований, и оспаривается решениями судебных инстанций.

– Если закупка прошла у единственного поставщика и обоснована, то для целей тарифного регулирования такие затраты не принимаются как экономически обоснованные, – И регулируемые компании должны проводить анализ рынка, чтобы обосновать эту цену. В своем роде, метод сравнения аналогов. Есть соответствующие предписания ФАС органам регулирования проводить такую аналитику в тех случаях, когда есть подозрение в завышении цены.

Есть достаточно абсурдный прецедент с закупками топлива на Сахалине, когда теплоэнергетической компании требовалась инфраструктура для хранения закупаемого топлива. При этом в физическом доступе имеется лишь одна нефтебаза. По результатам конкурентной процедуры никто не заявился. В результате, договор на хранение нефтепродуктов заключен с единственно возможным поставщиком по завышенной цене. Орган регулирования, глядя на эту цену, понимает, что закладывая эту цену в стоимость тепла получит рост тарифа большими темпами, чем предполагается в прогнозе социально-экономического развития. И не учитывает эти затраты.

– В ситуации, когда необходимость закупки у единственного поставщика обусловлена объективными физическими условиями (география, технологические ресурсы), единственный поставщик может быть признан экономически обоснованным решением. Другой вопрос, что сама цена такого поставщика может являться монопольно высокой, – поясняет Алексей Воронин. – В этой ситуации, рекомендация регулируемым компаниям – идти в антимонопольный орган с соответствующими жалобами. Такие механизмы предусмотрены.

Еще один пример из практики. Договор на поставку древесной смеси был заключен регулируемой организацией с индивидуальным предпринимателем. Орган контроля выявил, что гендиректор организации-заказчика и поставщик находятся в личных отношениях. Классифицировано как закупка у аффилированных лиц, что является нарушением законодательства.

Еще одна разновидность нарушений – отсутствие торгов со стороны регулируемых организаций.

Когда регулируемая компания в отсутствии торгов заключила договор, но при этом проведен анализ рынка из условных трех-пяти предложений (по стоимости того или иного товара, работы, услуги) выведя среднюю цену, – то она может претендовать на законное включение этой стоимости в тариф. Есть ситуации, когда контролирующие органы даже при наличии такого анализа и соответствующего договора не принимают расчет затрат. В таком случае вопрос решается через механизмы защиты прав регулируемых компаний (суд, антимонопольный орган).

– Контролер, как правило, смотрит на имеющиеся в доступе данные о закупках регулируемой организации за предыдущий период, – пояснил Алексей Воронин. – Сколько стоила та или иная работа? Эта цифра индексируется на данные прогноза социально-экономического развития. Если речь идет об инфраструктурном строительстве, то используется «нормативный метод». Берутся нормативные цены из локальных смет и включаются в тариф. Третий метод называется «затратным»: когда нам нужно определить реальную себестоимость товара или услуги. И метод, к использованию которого мы всех призываем – это метод сравнения аналогов: он позволяет найти реальную рыночную цену.

Ключевая проблема, по словам эксперта, заключается в дефиците ценовой информации у всех сторон закупки, включая регулирующие органы. Мы не понимаем как составляется НМЦК того или иного контракта. Законодательство в сфере конкурентных закупок предлагает некие общие методы, как сформировать НМЦК.

– Но на наш взгляд, ФАС России, было правильно именно для регулируемых компаний в основах ценообразования, или, может быть в нормах федерального закона, отразить единые критерии правильного расчета НМЦК. Чтобы не было злоупотреблений, а тарифы не ползли вверх.

Еще одна системная проблема, на которую указывает Алексей Воронин – это взаимосвязь бизнес-процессов регулируемых компаний с тарифным регулированием.

К примеру, цикл закупки топлива для компаний теплоснабжения. Как правило, в летний период до начала отопительного сезона они закупают основную долю ресурсов и оставляют их прозапас. У других регулируемых организаций (электричество, водоснабжение) основной цикл закупок приходится на конец сезона. Т.е. на период, когда они понимают, что денежные средства не освоены, значит нужно спешить: при этом ажиотажный режим подталкивает к заключению договоров даже с недобросовестными поставщиками. Таким образом, все участники рынка попадают в замкнутый круг. К моменту утверждения тарифного решения ни у одной из компаний нет отторгованных договоров.

– Представим условный ноябрь 2024 года. Органы контроля принимают тарифное решение на 2025 год во всех сферах. К ноябрю 2024 года ни одна регулируемая компания не принесет отторгованный договор (на топливо, на закупку запчастей, кабеля, трубы, и т.п. ). А если мы имеем в виду долгосрочное регулирование, когда тариф утверждается на пятилетку и основывается на базовом уровне операционных расходов, то требования к договорам поставки и ценам еще выше.

Регулируемые компании сталкиваются с двойным негативным эффектом, работая с недобросовестными подрядчиками.

Они пытаются защититься, включая некачественного поставщика в РНП. Но при этом они все равно обязаны выполнить все свои обязательства, которые были возложены на них в момент утверждения тарифного решения: выполнить ремпрограмму, инвестиционную, производственную. Когда закрывается год, и компания не успела все это исполнить, то на следующий сезон приходит тарифный регулятор, начиная резать живые деньги с НВВ (необходимой валовой выручки) регулируемой организации. По мнению ФАС России – это огромная проблема, которую необходимо решать.