На строительство цифровой инфраструктуры с 2019 по 2024 год государство направило почти 1,7 млрд рублей. Но проверить эффективность этих инвестиций невозможно. В России отсутствуют критерии полезности программных продуктов – никаких KPI, КПД, которые хотя бы в общих чертах позволяли понять, пригодился ли закупленный за десятки миллионов бюджетных рублей софт муниципалитету, региону, министерству или подведомственной организации. Сколько человек, и в каких целях, его используют? Почему через год купленный сервис приходится доделывать за еще большие деньги или создавать на его месте новый?
Особая тема – адекватность финансовых обоснований проектов в IT. В других отраслях российской экономики применяются методики расчета начальной максимальной цены (НМЦК). К этим методикам имеется масса вопросов и претензий. Но, по крайней мере, они существуют и выполняют свою функцию. В сфере информационных технологий ничего похожего на нормирование не предвидится. В первую очередь из-за отсутствия отчетливых требований к техническим описаниям продукта. В IT нет целевых стандартных продуктов, поэтому невозможно рассчитать референтную стоимость работ по их созданию.
На Форуме ГОСЗАКАЗ 2021 Федеральная антимонопольная служба выступила с инициативой начать стандартизацию в государственных закупках информационных технологий. Предложение ФАС вызвало трепет в рядах IT-служащих.
Василий Горбунов, начальник управления по контролю за государственными и муниципальными информационными системами ФАС России:
– Самая большая проблема, как я считаю, в том, что у нас государство (органы власти в субъектах РФ) тратит деньги на одни и те же повторяющиеся процессы.
По словам Горбунова, идеей фикс для заказчиков стало изобретение новых информационных продуктов, все фанатично занимаются их созданием.
– Однако в законе используется немного другая терминология: «Создание, развитие и эксплуатация», – напомнил эксперт. – Это накладывает несколько иные обязанности на заказчика и исполнителя. Сегодня же каждый строит для себя под свои потребности, то, что уже где-то создано, причем за большие деньги. К сожалению, повторное использование того, что уже неоднократно «насоздавали» не регламентировано.
IT- свалка вместо подиума
Инструмент, который должен был решить проблему задвоения закупок в IT, Национальный фонд алгоритмов и программ не работает.
– НФАП задумывался именно под многократное использование уже созданных за счет государства программных продуктов с открытым кодом. Много их использовали? Да никто их не использует! Потому что из опубликованной информации нельзя понять функционал системы, нельзя понять, чем она может быть полезна для меня, – пояснил Василий Горбунов.
В свою очередь, разработчики российского софта признались, что выгружают данные в НФАП по формальному остаточному принципу. Фонд напоминает скорее IT-свалку, чем выставку эталонных информационных продуктов, которые бы хотелось взять другим. – Мы тоже выкладывали туда данные, – рассказал на Форуме ГОСЗАКАЗ один из разработчиков. – Там реально мусор. На вопрос «что сдавать?», нет четкого ответа. Нет внятных требований. Давайте тогда исходники загрузим… Примерно такая логика срабатывает при наполнении Фонда.
Генеральный директор АО «Барс Груп» Тимур Ахмеров считает, что на базе НФАП нужно организовать квалифицированную приемку коробочных IT-продуктов, с четкими требованиями к их составу и качеству. Только тогда идея их многократного использования будет работать. Барс Груп – ведущий российский разработчик и интегратор облачных систем управления и государственных сервисов.
– Если бы приемка информационных систем, разработанных в рамках государственного заказа, проходила при участии некой квалифицированной команды, то можно было бы требовать наличия обязательных атрибутов продукта, документации и, самое главное, реальной воспроизводимости того, что внесли в НФАП. Должен быть какой-то ответственный орган, – пояснил Тимур Ахмеров. – Возможно Минцифры, или какой-то подвед, который вместе с государственным заказчиком принимает систему. При этом важно заранее знать, что эта система потом точно не будет зависеть от прихоти подрядчика. Если завтра вдруг потребуется заменить кого-то, а у него в руках все пароли и явки, исходники – депонировал куда-то, и все. Сначала следует решить эти вопросы.
IT-конструктор – логика переиспользования
Как вообще установить возможность неоднократного использования IT-продукта или его части? Кто должен давать такие суждения? Возможны ли стандарты, о которых говорят в ФАС?
Не все представители IT-сектора позитивно воспринимают «коробочный» подход к созданию софта для государства. Противники стандартизации в качестве контр-аргумента заявляют о вопиющей уникальности каждой отдельно взятой задачи в IT. Дескать, любой проект настолько индивидуален, что его в любом случае приходится создавать с нуля.
Однако здравый смысл, и голоса не ангажированных разработчиков подсказывают, что в информационных продуктах для государства конечно же есть что унифицировать; что при создании сервисов электронного государства вполне реально клонирование и тиражирование успешных фрагментов. Более того, при адекватном подходе к делу, напрашивается создание системы, наподобие государственного IT-конструктора: когда заказчики смогут собирать для своих нужд сервисы требуемой конфигурации из уже готовых блоков.
В качестве строительного материала можно использовать часть кода, выгруженную в общий доступ.
– У нас в стране сейчас повсеместно создаются системы видеонаблюдения и безопасности «Умный город», – привел пример Василий Горбунов. – Но каждый изобретает свое. Так, наразрабатывали уже, есть готовые решения! При этом у многих субъектов нет денег, чтобы создать подобную систему с нуля. Чтобы, получить такую систему они должны проводить какие-то конкурсные процедуры. Парадокс, что в Фонде алгоритмов и программ, скорее всего, такая программа уже есть. Однако нет самого механизма закупки, который бы позволял взять готовое решение, прийти, заявить: «Я выбрал, в условном Татарстане или Москве хорошее решение, я хочу реализовать такое же».
В этой логике, считает Василий Горбунов, принципиально, что права на готовый продукт уже принадлежат государству, поскольку он был создан за бюджетные средства:
– Государство не должно покупать. Заказчик, неважно, из какого субъекта, должен прийти и сказать: «Я намерен использовать IT-систему этой же компании, поскольку это лучшее решение». Причем, купить не лицензию, а услугу по эксплуатации этой системы! То есть, не покупать второй раз софт, а просто купить сервисное обслуживание этой системы.
Не исключено, что в каждом конкретном случае может потребоваться доработка системы. В Москве – одни улицы, в Бурятии – другие; базы данных, схемы размещения транспорта, прочие нюансы. Однако, это именно доводки, несопоставимые по стоимости и трудозатратам с проектом, выполненным с нуля. В этом месте противники стандартизации жалуются, что доработка программы зачастую оказывается еще сложнее. На это существует железный аргумент: если закладывать модульный принцип в техническое задание на этапе проектирования программы, то и себестоимость доработки выйдет скромной. Проще говоря, закупая очередной продукт сервисного государства, нужно с самого начала оговаривать, что у него будет вариативная и инвариантная часть. В таком случае, отсылка на муки творчества программистов выглядит наивным симулированием.
Кроме гипертрофированной IT-прослойки, которая не хочет терять легкие прибыли, на пути стандартизации информационных технологий стоит вторая, чисто процедурная проблема. Отсутствие закупочных механизмов.
– Даже если государственный заказчик найдет в Фонде алгоритмов и программ то, что ему подходит на 80% и пожелает доработать оставшиеся 20% за счёт собственных средств, у него чисто физически нет такой возможности. Как он это сделает? Единственный поставщик? Нет у нас такой функции – «закупка из НФАП у единственного поставщика», – объясняет Василий Горбунов.
ФАС напишет “правила закупки информационных систем”
Юридические основы IT-стандартизации заложены в Плане развития конкуренции, который разрабатывает Антимонопольная служба.
– У нас один из пунктов, который согласован Правительством, – это как раз «установить правила закупок информационных систем для государства», – сообщил Василий Горбунов.
Рациональная система госзакупок софта должна работать на основе каталогизированных решений. Если заказчику требуется реализация конкретной функции, то он должен иметь возможность выбрать из нескольких десятков предлагаемых решений наиболее удобное. Разработчики же этих программ могут соревноваться между собой, кто дешевле, быстрее и качественнее доработает выбранный продукт. По словам Горбунова, таких правил нет в стране, Инициатива ФАС именно в том и состоит, чтобы такой порядок оформить. Еще одно существенное препятствие, которое планируют устранить антимонопольщики – это отсутствие правил недискриминационного доступа к информационным системам и базам данных. Когда каждый владелец системы диктует, кого будет допускать и по каким правилам, устанавливая приоритет в отношении отдельных компаний, это явно идет во вред конкуренции.
Автор: Андрей Троянский
Комментариев пока нет