Проблема недостоверных сведений для обеспечения победы на торгах – это новое и достаточно частое явление, с которым сталкиваются все регионы в своей закупочной практике.
Это явление изначально связано с недобросовестными исполнителями. Когда им начали ограничивать доступ к закупкам при помощи входных фильтров (универсальная, специальная предквалификация, проведение конкурсов с установлением критерия по опыту поставщика), некоторые игроки стали обходить контрольные рамки, предоставляя подложную документацию либо используя неясные формулировки закона.
Интересно, что наднациональное законодательство Евразийского союза позволяет расторгать контракты, заключенные с поставщиками по недостоверным данным, и даже включать таких поставщиков в Реестр недобросовестных поставщиков (РНП). Такая опция предусмотрена Договором ЕАЭС. Однако национальное законодательство России таких механизмов не допускает. Они недоступны в рамках 44-ФЗ, по которому осуществляются госзакупки в России.
Москва, будучи крупнейшим субъектом закупочной системы, предлагает воспользоваться евразийской формулой. И даже углубить ее: наказывать внесением поставщика в РНП за предоставление недостоверных данных не только по факту расторгнутого контракта, но и даже по факту отклонения заявки, в которой были предоставлены недостоверные сведения. Это отобьет охоту у тех, кто пытается обмануть государство в госзаказе.
Иван Щербаков, руководитель Департамента по конкурентной политике:
– Мы предлагаем ввести такую ответственность. Если поставщик пойман на заведомо недостоверной информации, то можно законом четко прописать меру ответственности. Например, за подложный договор, которого не было никогда и по которому никогда не проводилась оплата… Обнаружив такой факт, заказчик в установленном порядке отклоняет заявку, направляет материал в Федеральную антимонопольную службу. И если подозрения заказчика подтверждаются, компания вносится в РНП. В свою очередь, подозреваемый также может воспользоваться механизмом защиты в судебном порядке, если он не согласен с решением ФАС и решением заказчика. Уверен, что это поможет более эффективно работать всем ранее введенным механизмам предквалификации. Также поддерживаем вариант введения штрафов за такие действия.
Запрет на подачу жалоб от тех, кто не соответствует универсальной предквалификации обходит стороной специальную предквалификаю. А ведь именно через нее идет значительный объем закупок регионов (стройка, капитальный ремонт, текущий ремонт, охрана, питание…). В деньгах закупки такого формата могут составлять даже половину бюджета любого российского города. Однако механизма защиты от жалоб здесь нет.
– Это значит, что если мы проводим закупку по стройке на миллиардные суммы, то, действительно, победить в ней может только участник, имеющий опыт строительства, предусмотренный документацией о закупке, – поясняет Щербаков. – Однако, жалобу подать может любой участник, имеющий уставной капитал 10 тыс. рублей; и ФАС России вынуждена ее рассматривать. Мы сталкиваемся со множеством профессиональных жалобщиков в этом сегменте.
Алексей Лавров, заместитель министра финансов России:
– Механизм универсальной предквалификации позволил отсечь значительную часть профессиональных жалобщиков и неподготовленных участников закупок. В первом полугодии 84% жалоб признаны обоснованными. Это опровергает часто звучащий тезис: жалобщики – это всегда плохо, жалобы блокируют закупочный процесс. Жалобы реальных участников процесса – важный инструмент, предотвращающий возможные нарушения.
В свою очередь, в ФАС России подчеркивают, что вместе с внедрением предквалификации в системе заметно повысилось качество обоснованных жалоб, что является показателем эффективности принятого курса. Вместе с тем, ФАС продолжает ужесточать контроль за возможными манипуляциями в этой сфере: например, за случаями отзыва жалобы. ФАС проинструктировала территориальные органы о возможности проведения внеплановых проверок, даже если жалоба отозвана. Вне зависимости от того, по какой причине она отозвана, Комиссия антимонопольной службы все равно будет разбираться в вопросе на основании сигнала о возможном нарушении закона.
Обратная сторона предквалификации
Больше чем за год применения новых требований предквалификации в закупках достаточно распространенной проблемой стала ситуация, когда участники торгов пытаются подтвердить опыт работы с госзаказом контрактами, которые еще не были закрыты в ЕИС.
Характерный случай был озвучен в ходе Второй всероссийской конференции в сфере закупок. Заказчик проводит процедуру, поступает два предложения: одно на 44 млн выше, чем предложение второго участника. При этом у второго участника есть опыт по незакрытому контракту с этим же самым заказчиком. Контракт полностью выполнен, однако из-за отсутствия условной галочки в системе заказчик не вправе его засчитать как опыт.
Он бы мог получить экономию в 44 миллиона рублей, но боится попасть на наказание за недобросовестное отклонение другого участника конкурентной процедуры. Характерно, что в разбирательствах ФАС России выступил на стороне заказчика, пояснив, что заказчик вправе засчитать такой опыт. Тем не менее, до тех пор, пока данный опыт не зафиксирован как легальная практика на уровне нормативных документов, ей не могут пользоваться добросовестные заказчики.
Антон Гетта, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по защите конкуренции:
– До конца года состоится заседание Экспертного совета комитета Государственной Думы по защите конкуренции. Мы пригласим и государственных заказчиков, и госкомпании, и поставщиков, и контролеров. Чтобы выработать те решения, которые остро востребованы для большей эффективности закупочной системы страны. Чтобы заказчики чувствовали себя спокойно. Например, в таких вопросах, как квалификация поставщика. Это один из острых вопросов.
Минфин России ведет постоянную работу над разъяснением тонкостей предквалификации. Профессиональный фильтр в закупках с каждой итерацией закона становится эффективнее. Так, недавно в качестве «зачетного» опыта для закупок с доптребованиями и универсальной предквалификацией добавили (в том числе) контракты с единственным поставщиком, которые заключили по дополнительным основаниям. Речь идет о сделках по итогам неконкурентных закупок на основании решения правительства или региональных властей. Соответствующее разъяснение вышло письмом Минфина в сентябре.
Любопытные подробности раскрываются и в рамках практики ФАС России. Так, встречаются дела, когда в качестве документа, подтверждающего опыт, разрешалось применить контракт, расторгнутый по соглашению сторон. Некоторые виды работ допускают подтверждение опыта контрактами с неустойкой.
Острейшей темой госзакупок с доптребованиями и головной болью огромного количества поставщиков остается подтверждение опыта договорами субподряда. ФАС проявляет непреклонность в трактовке таких случаев. Субподряд не подтверждает опыта выполнения работ.
Тут возникает другая крайность – опасность создания полигональных рынков с ограничением конкуренции уже со стороны заказчика. Есть точка зрения, что непризнание опыта субподрядных работ в качестве полноценного, лишает десятки, если не сотни компаний шанса хоть когда-нибудь вырасти до квалифицированного поставщика. Особенно хорошо это заметно в узкоотраслевых сферах закупок, например таких, как дорожное строительство, где рынок, по факту, поделен между ограниченным количеством крупнейших игроков.
Механизмы квалификационного отбора субподрядчиков давно и вполне успешно применяются в закупках госкорпораций и госкомпаний по 223-ФЗ. Они сами устанавливают правила и критерии соответствия потенциальных исполнителей своим положением о закупках. Возможно, изучение и систематизация этого опыта помогут сделать тот же инструмент, применяемый в 44-ФЗ более эффективным.
Автор: Артур Королев
Комментариев пока нет