Цифровые закупки 101000, Москва, Колпачный пер., дом 4, стр. 3 +7 (495) 215-53-74

Расчет ответственности, управление стоимостью

Механизм концессии превращается в двигатель больших строек
Расчет ответственности, управление стоимостью
Теги: #ГЧП #Концессия #нормирование #Целеполагание в закупках

Российская контрактная система юридически «дозрела» до полноценного цифрового контроля за стадией исполнения контракта. Более того, она технически готова к оценке целесообразности затраченных бюджетных средств. Значит, следующим логически обоснованным шагом развития станет переход к нормированию затрат. Не случайно в законодательстве о закупках появились новые перспективные инструменты стратегического целеполагания: «контракты жизненного цикла», «офсетные контракты». Они предусмотрены 44-ФЗ, но пока используются достаточно редко.

В этом же направлении развивается и такой многообещающий формат госзаказа  как государственно-частное партнерство (ГЧП). В режим концессии сегодня переходят крупнейшие инфраструктурные стройки страны, по концессии реализуются стратегически значимые промышленные проекты в энергетике и ЖКХ (обновление оборудование, мусоропереработка). Для целых территорий, объединяющих десятки регионов (Арктика, Дальний Восток), концессия становится механизмом прорывного развития и новым форматом проектирования бюджета.

Игра вдолгую – распределение рисков

Важно понимать, что в условиях российской экономики прецеденты с концессиями на срок менее 5 лет чаще всего подразумевают симуляцию. Никакого реального государственно-частного партнерства в таких сделках нет. Не только российская, но и зарубежная практика показывает, что ГЧП, действительно, работает только на дистанции в 10-30 лет и более.

В ГЧП – риски, связанные с эксплуатацией осмысленно перекладываются с государственного заказчика на частного партнера (концессионера). Концессионер также управляет стоимостью: проектирования, строительства, эксплуатации объекта. А это значит, что он физически не заинтересован в недостоверных проектах или дешевых материалах на стадии строительства.

Концессия подразумевает обязательную возвратность заемных средств, если используются деньги банков. По существу, финансирование осуществляется в счет будущих доходов от налогов и/или от платы пользователей под гарантийные обязательства государства,  возможно с долей прямых инвестиций из государственного бюджета. Публичный партнер (концедент), как правило, компенсирует часть затрат, понесенных на создание объекта, осуществляет частичное финансирование затрат, связанных с его эксплуатацией или техническим обслуживанием.

Инфраструктура финансируется за счет государственного бюджета в рамках госзаказа либо за счет собственных средств госкомпаний и корпораций. Фишка в том, что именно на концессионера ложится ответственность за привлечение заемных средств и средств частных инвесторов – а также все риски возврата банковских и коммерческих инвестиций в рамках проектного финансирования.

Общепринятая практика ГЧП – это создание специальной проектной компании под реализацию конкретной цели. Через эту компанию банковский инвестор получает возможность контролировать ход реализации проекта и страховать свои деньги. Российские банки соглашаются участвовать в ГЧП только при условии абсолютной возвратности выданных кредитов. Документация по проектам априори готовится с учетом требований банковского сектора. Хотя в законе о концессиях банки не заявлены в качестве субъекта.

Это любопытный правовой нюанс –  об интересах банков в законе о концессиях прямо не написано, но на практике все обязаны с ними считаться.

Подписание концессионного соглашения так называемого «коммерческого закрытия» еще не означает, что проект обязательно состоится. Решающим этапом является подписание соглашения о финансировании («финансовое закрытие»). С этого момента удовлетворены требования банков о начале предоставления финансирования специальной проектной компании.

Между коммерческим и финансовым закрытием может пройти от нескольких месяцев до нескольких лет. В это время частные инвесторы, стоящие за проектной компанией (особенно вкладчики собственных оборотных средств), несут определенные расходы, т.е. подвергаются значительному риску, вплоть до банкротства. За этот временной лаг концессионер должен, к примеру, успеть завершить проектирование, пройти согласование проектной документации в государственной экспертизе, получить положительные заключения, выполнить еще целый ряд условий или даже приступить к физической реализации проекта на свой страх и риск, если поджимают сроки. Об этом умалчивает закон – но зато вопиет реальная практика (например, в дорожном строительстве). Печально известны конфликтные примеры, когда частный концессионер не мог расплатиться со своими субподрядчиками по причине полного съедания оборотных средств. Такие прецеденты могут возникать в случае неправильной настройки концессионных взаимоотношений.

«Соломка» и «кнут» по расписанию

Концессия – это не только договорные отношения, а система взаимного распределения рисков и система защиты интересов инвесторов. В этой структуре большинство участников держит друг друга не только за руки, но в переносном смысле – и за горло. Однако именно благодаря этому при правильном расчете стимулов для всех участников, описании условий и расстановке акцентов ответственности – эта система работает и приносит результат. Подрядчики мотивированы огромными штрафами (до 90% стоимости строительного контракта – за отклонения от сроков реализации), плюс ответственность за качество объекта перед концессионером. Последний, в свою очередь, отвечает за качество, сроки и соблюдение сметы – перед концедентом. Кредиторы имеют прямые соглашения со страховыми компаниями. Каждый вынужден адекватно выполнять свои обязательства по заранее оговоренному сценарию. Преимуществом ГЧП является возможность настроить весь механизм стимулов и рисков заранее – на предварительном этапе.

Позиция банков в российской версии ГЧП, остается достаточно двусмысленной. Не будучи официальным субъектом концессионного соглашения, банки обязывают концедента выплачивать компенсации (в случае неудачи) напрямую себе (минуя концессионера). Это достаточно темная ситуация с точки зрения государственных интересов. Если инфраструктура создается для конечного потребителя – то есть для граждан РФ, то абсолютно не логично делать банк самым защищенным и самым застрахованным звеном концессии. Над этим анахронизмом рыночной идеологии еще предстоит подумать судебным органам. Пока правоприменительной практики замены «неправильного» концессионера  на «правильного» в России нет.

В качестве частных партнеров государства в нашей стране сегодня выступают достаточно мощные экономические игроки. За плечами российских концессионеров стоят структуры большого бизнеса: строительные концерны, технологические консорциумы, госкорпорации. Поэтому риски (по планированию, по применяемой технологии, стоимости строительства) как на стадии строительства, так и на стадии эксплуатации – выглядят вполне подъемными для частного партнера – они распределяются по всей производственной цепочке.

В мировой практике ГЧП активно применяется так называемый «контракт под ключ» – в России такие контракты встречаются крайне редко. Характерный пример – строительство Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге. Передача рисков произошла достаточно успешно; подрядчик до сих пор несет ответственность за качество объекта. В архивах концессионера хранятся банковские гарантии, которые обеспечивают обязательства подрядчика по исправлению недостатков и дефектов на стадии эксплуатации.

В рамках традиционных государственных контрактов у подрядчиков всегда есть повод продлить сроки с отсылкой к неудачному проектированию или увеличению смет.

Поэтому классический государственный заказ не всегда уместен при строительстве уникальных крупных дорогостоящих инфраструктурных сооружений. На эту роль лучше подходит концессия. Частный концессионер обладает лучшей мотивацией, а зачастую и компетенцией в своей отрасли, чем государственный заказчик, пытающийся рулить процессом самостоятельно без надлежащего опыта.

От образования до асфальта: новые перспективы концессий в РФ

Новость января – в рамках концессии Сбер профинансирует строительство 15 школ в Республике Бурятия, Калужской, Белгородской и Самарской областях на сумму 7,3 миллиарда рублей.

По распоряжению правительства России,  субъекты РФ и муниципалитеты могут без проведения конкурса заключать концессионные соглашения, направленные на реализацию проектов по строительству общеобразовательных школ в рамках государственной программы «Развитие образования». Часть ресурсов привлекает концессионер, в свою очередь, из федерального бюджета предоставляются субсидии, направленные на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ. Сбер в этой схеме выступает ключевым кредитором.

Как поясняет генеральный директор компании «ПроШкола», исполнительный директор Бизнес-блока ВЭБ.РФ Алиса Денисова, решение строить школы с использованием механизма государственно-частного партнерства позволяет значительно увеличить количество вводимых школ в регионах с наибольшей потребностью, и значительно снижает финансовую нагрузку на местные бюджеты в момент строительства.

О преимуществах концессионного подхода применительно к дорожно-строительным проектам на территории Московской области в недавнем интервью Коммерсанту рассказал вице-президент Газпромбанка, начальник департамента инфраструктурных проектов и государственно-частного партнерства Павел Бруссер:

– Для нас концессия является наиболее оптимальным механизмом качественного строительства автомобильных дорог, когда часть рисков и обязательств берет на себя концессионер. Газпромбанк в этом проекте выступает одним из акционеров концессионной компании. Мы также будем предоставлять долг. Механизм показал свою эффективность на других проектах, в том числе и в Московской области. Он позволяет привлечь внебюджетные инвестиции и сэкономить таким образом деньги бюджета.

В Подмосковье ГПБ по концессии инвестирует в строительство дублера Егорьевского шоссе. Объем финансирования на сегодняшний момент составляет более 60 млрд руб. Газпромбанк обеспечит старший долг в размере 41 млрд руб., оставшуюся часть средств составит капитальный грант от государства в размере 20 млрд руб. Срок соглашения — 28 лет. При этом стадия проектирования и строительства занимает всего 5,5 лет, а остальное — это эксплуатация. Очевидно, что с применением концессионного подхода в дорожно-строительной отрасли Россия получит реальный инструмент решения древней проблемы – увеличение межремонтных сроков дорог до 24 лет. Такая задача была поставлена правительством еще в далеком 2012 году, однако на практике до сих пор ровным счетом ничего сделать не удалось. Отрасль банально саботирует поставленную задачу именно по причине отсутствия финансовой мотивации у владельцев дорог.

Автор: Андрей Троянский

2 марта 2022, 17:21
503
Теги: #ГЧП #Концессия #нормирование #Целеполагание в закупках
Ещё по данной теме

Комментариев пока нет

Обсуждение закрыто.