Эволюция закупочного законодательства в целях технологической независимости заняла более 10 лет. Аналитический обзор этих процессов был представлен на XIX Всероссийском Форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ» в мае текущего года.
С докладом и максимально информативной презентацией выступил президент Ассоциации содействия развитию закупочных практик «Ассоциация директоров по закупкам» Юрий Зафесов.
По словам эксперта, нормами, определяющими отраслевые планы импортозамещения для компаний энергетической отрасли на сегодняшний день являются два ключевых документа.
Это закон «О промышленной политике в Российской Федерации», принятый в 2014 год, и 223-ФЗ.
– Конечно, сам закон «О промышленной политике» не предусматривает конкретных преференций, которые должны быть в рамках закупочных процедур (он отсылает к 223-ФЗ). Однако, он акцентирует внимание на основных задачах, связанных с реализацией политики импортозамещения внутри компаний. Он дополняется регулярно, причем, последние дополнения связаны с налоговыми льготами, с вопросами поддержки рынков сбыта, – отметил Юрий Зафесов в ходе презентации.
223-ФЗ имеет конкретные границы и очертания для закупщиков, считает эксперт. В нем есть абсолютно четкие правила и методики. Законом предусмотрено всего лишь два вида преференций – это вопросы, связанные с МСП и вопросы, связанные с закупкой отечественного оборудования. И в том, и в другом случае идет отсылка к постановлениям Правительства РФ. – В самом законе требования и запреты, при этом не прописаны, – подчеркнул Юрий Зафесов.
925 постановление Правительства РФ является документом, который регламентирует приоритет товаров российского происхождения. Однако эта норма принималась в 2016 году: в связи с чем существует проблема ее реального применения (п.8 предписывает учитывать «Генеральное соглашение по тарифам и торговле», а также договор о ЕАЭС). Это означает, что к закупкам и товарам отечественного производства приравниваются все страны, которые подписали данные соглашения. В разных регионах ФАС России по-разному трактует правоприменение со ссылкой на эти нормы. Но в целом сложившаяся юридическая конструкция сходится к ценовому приоритету в 15% для всей группы товаров и в 30% – для электротехнического оборудования (находящегося в реестре российской радиоэлектронной продукции).
Еще одним документом, регламентирующим вопросы импортозамещения для энергетики, является закон о квотировании закупок товаров российского происхождения (от 2020 года). В нем прописаны все виды продукции, которые подпадают под квоту закупок. Предусмотрена пропорциональная разбивка по видам продукции и по годам.
– Проблематика данного документа, связана с тем, что он достаточно сложно имплементируется в конкурентные закупки, – комментирует Юрий Зафесов.
Если 925 постановление касается ценовой преференции (то есть, не позволяет, условно говоря, разделять отечественного производителя от зарубежного в рамках логики предусмотренной законодательством). То в случае с квотами отсылка идет на 719 постановление, которое является запрещающим.
719 постановление – основной документ, который действует как в госзакупках, так и в субсидиях для производителей, а также для распределения налоговых льгот. Эта норма претерпевала достаточно много изменений в процессе развития. Для сравнения: в 2015 году на момент старта она охватывала 6 отраслей, сегодня – 28. За это время правоприменительная практика по этой норме успела стать достаточно эффективной (как в отношении сроков подтверждения, большинство взаимодействий с ТПП РФ перешло в электронный вид).
Также якорным документом для импортозамещения стал 166 указ Президента РФ, регламентирующий применение российского софта в сфере критической информационной инфраструктуры (КИИ). По мнению Юрия Зафесова, это наиболее последовательный документ – руководство к действию, который проводит четкую линию разграничения в закупках между импортным и российским. Он дает заказчику реальную возможность работать с отечественными разработчиками.
О естественном протекционизме
– Тема поддержки и развития промышленности исторически связана с появлением мануфактур, – напомнил Юрий Зафесов. – Все эти методы мы проходили во всех государствах: это запреты и стимулы.
Характерный пример из истории: в 1821 году 167 крупных групп товаров были запрещены на ввоз в Россию. В разные периоды меры протекционизма и импортозамещения применялись с разной интенсивностью, но они были всегда. Закон о промышленной политике 2014 года, по словам эксперта, так же как и все предшествующие этапы развития национальной экономики, тесно связан с внешнеполитическими факторами.
В 2015 году была создана правительственная комиссия со специализацией по двум направлениям: производство гражданской продукции и гособоронзаказ. Основную координационную роль в новой индустриализации страны взял на себя Минпромторг. Были созданы программы импортозамещения в промышленности для 19 отраслей, созданы новые стандарты для контроля выполнения этих программ.
Министерство энергетики РФ является органом, курирующим процессы импортозамещения на своем направлении. При этом, наиболее актуальные вопросы касаются консолидации государственного и корпоративного заказа, сертификации продукции в целях формирования гарантированного спроса и повышения рентабельности исполнителей и подрядчиков.
Минэнерго активно работает над технологической эволюцией отрасли. С этой целью в 2019 году на базе РЭА Минэнерго создан Центр компетенций технологического развития ТЭК. В 2023 году создан центр компетенций по импортозамещению программного обеспечения. Он мониторит актуальное положение в госкомпаниях и госмонополиях, и выступает в качестве стимулирующего органа для внедрения российского софта в КИИ.
– Хочу подчеркнуть, что Минэнерго не только контролирует, а создает условия для продуктивного взаимодействия с российскими производителями и подрядчиками, – отмечает Юрий Зафесов. – Работая долгий период в электросетевом комплексе, могу уверенно сказать, что проделана колоссальная работа. Об этом свидетельствует динамика импортозависимости от 40% в 2014 году до 10% сегодня.
Характерно, что даже до создания законодательных инструментов многие госкомпании и госкорпорации в сфере энергетики уже практиковали инициативные программы импортозамещения и добровольно реализовывали соответствующую политику.
– До внедрения регулирования в 2012 году, компании имели возможность самостоятельно реализовывать программы импоротзамещения, – рассказал Юрий Зафесов. – В 2009 году, например, у нас были три вида преференций. 1) Для МСП. 2) для отечественных производителей, плюс иностранных, но подтверждающих определенную степень локализации документально. (*У нас существовали внутренние регламенты федеральной сетевой компании по локализации, которым они должны были соответствовать). 3) Для строителей, которые должны были использовать до 80% российского оборудования.
Сегодня, по словам эксперта, процессы импортозамещения осложняются факторами ценовой конкуренции. Одновременно растет количество закупок у единственного поставщика. В том числе, это происходит из-за санкций.
– Требование к повышению доли отечественных товаров заставляет нас уходить в эти закупки. Потому что в рамках процедур, связанных с 925 постановлением, действует ценовой фактор. Там невозможно достигать показателей в 90%. То есть, практически каждая закупка должна быть отечественной. Нужны другие механизмы.
По словам Юрия Зафесова, заказчики после введения ограничений, связанных с национальным режимом (в том числе в рамках постановления 2013) предпочитают две стратегии поведения в закупках.
Первая – это спецторги, когда подразумевается работа именно с производителями под уже созданные квоты. Такое прямое сотрудничество, как считает эксперт, является самым приемлемым вариантом. Поскольку заказчик отчетливо понимает все нюансы, связанные с ценообразованием и с производственными процессами поставщика.
Вторая стратегия – это приблизить механизм закупок отечественных товаров к стандартам, которые уже действуют в 44-ФЗ. Потому что в госзакупках применяются прямые запреты: есть конкретный перечень продукции, по которому нельзя закупать импортное оборудование.
Соответствующий законопроект об унификации требований национального режима в 44-ФЗ и 223-ФЗ, по словам Юрия Зафесова, является прогрессивным, поскольку вносит ясность и последовательность в деятельность заказчика.
– Также достаточно эффективным механизмом может быть ограничение по принципу «второй лишний», – считает Зафесов. – Если в закупку приходит хотя бы один отечественный производитель, то все остальные заявки не принимаются.<…> В этом году Форум-выставка «ГОСЗАКАЗ» проходит под лозунгом «Развиваем промышленность – повышаем эффективность закупок!». Уверен, что его обратное прочтение также верное: если мы повысим эффективность закупочных процессов, то и индустриализацию также будет проводить проще.
Комментариев пока нет