Цифровым возможностям российского электронного бюджета сегодня, безо всякой иронии, могут позавидовать самые развитые государства планеты. Только будет ли российское государство пользоваться открывшимися инструментами в полной мере – очень большой вопрос…
К концу текущего года Федеральное казначейство станет единым главным бухгалтером всех федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ. Правила казначейского сопровождения, обеспечения обязательств и бюджетного мониторинга закрепят в Бюджетном кодексе страны. Соответствующий законопроект Госдума приняла в первом чтении на пленарном заседании 16 марта. До этого Федеральным казначейством была проделана огромная техническая работа, масштабы которой можно назвать историческими.
Казначейское сопровождение фрагментарно применяется в России уже пять лет. Благодаря этому инструменту удалось сдержать рост внутренней задолженности, обеспечить целевое использование и оперативность расходования бюджетных средств. За прошлый год Казначейством обеспечено сопровождение госконтрактов на общую сумму свыше 10 трлн рублей.
– Централизация бухгалтерского учета – масштабный и амбициозный проект. Казначейство России к концу года должно стать единым централизованным главным бухгалтером страны, формирующим баланс Российской Федерации(!) – сообщил глава ведомства Роман Артюхин.
В режиме реального времени можно будет видеть весь объем имущества, находящегося стране, и все с ним связанные операции. На данный момент в системе Казначейства числится 270 тысяч участников бюджетного процесса: это институты органов власти субъектов РФ регионального и муниципального уровней, их подведы и казенные учреждения; на сопровождении находится около 30 тысяч юридических лиц.
Механизм сопровождения исключает нецелевое использование средств. Любая транзакция оставляет аудиторский след. Абсолютно все цепочки кооперации попадают в поле зрения органов финансового контроля.
Все финансово-хозяйственные действия обслуживаемых органов отражаются в ежедневном режиме в системе Электронный бюджет (происходит формирование ежедневного баланса); кроме того ведется учет нефинансовых активов и обязательств. При необходимости система позволяет посмотреть любые первичные документы. Это очень полезно для контроля себестоимости крупных государственных закупок. Также в системе созданы новые возможности для учета и анализа заработной платы сотрудников.
На карандаш инспектора из смартфона аудитора
Доступ к аналитической информации, базам данных доступен для налоговой и таможенной служб, Счетной палаты РФ, главных распорядителей бюджетных средств. При проверке бюджетной отчетности Счетная палата теперь не запрашивает информацию у самих органов власти, а получает ее автоматически из системы Казначейства.
Казначейское сопровождение доказало свою эффективность на крупных инфраструктурных проектах. Среди них государственные стройки самого разного уровня: от музейных и театрально-образовательных комплексов и спортивных арен до создания инженерной инфраструктуры (водоснабжение) и систем безопасности в городах. В течение текущего года абсолютно всех участников казначейского сопровождения планируется окончательно перевести на единые лицевые счета в централизованной информационной системе. Пока этот процесс не завершен.
Масштабные проекты, имеющие стратегическое значение, попадают на карандаш аудитора. В качестве примера в Казначействе приводят детальный разбор госконтракта на сумму более 30 млрд рублей – выполнение научно-исследовательских работ между Минпромторгом и АО НПК «Иркут». Цепочка кооперации по данному контракту включает пять уровней. По каждому уровню доступны исчерпывающие данные (о суммах, поступлениях, выводах средств, остатках средств, платежах с подтверждающими документами). Есть возможность увидеть, что отдельные подрядчики участвуют в нескольких ветках кооперации. Имеется полный аудиторский след по всем операциям.
Себестоимость никто не отменял
С незапамятных времен в России есть проблема с формированием фактических затрат. Различные подходы юрлиц к определению размера заработной платы, уровня накладных расходов, рентабельности при исполнении государственных контрактов приводят к «перетоку» излишков в карманы ловких подрядчиков. Нет единообразия подходов к точному определению затрат, особенно в тех случаях, когда работа идет с единственным поставщиком. Чтобы определить адекватную цену – нужно обладать достоверной информацией о рыночной цене. А заниматься идентификацией рыночных цен и их сопоставлением с закупочными, финансовая система не готова.
Впервые для контролирующих органов всех уровней выработаны понятия «нецелевого» и «неэффективного» использования средств – именно оцифровка бюджетных процессов сделала их предметными величинами; Казначейством создан синхронизирован классификатор нарушений. За счет контроля этих нарушений в минувшем году в бюджет возвращены 94 млрд рублей. Анализируя потоки данных, можно давать оценку обоснованности тех или иных расходов.
В ряде случаев требуется аудиторский анализ: в частности, для оценивания результатов госпрограмм и результативности государственных инвестиций. Так, например, недавно проводилась проверка использования средств федерального бюджета на социально-экономическое развитие группы российских регионов. По результатам анализа Казначейство пришло к неутешительному выводу, что ни бюджетные, ни социальные цели в ходе реализации указанной программы не достигнуты. Работа по анализу полезности госпрограмм продолжается.
В текущем году Казначейством проанализировано уже 212 субсидий по 20 главным распорядителям бюджетных средств на сумму 984 млрд рублей.
– Уже сейчас можно сделать вывод о том, что 48 субсидий имеют высокий уровень риска, требующий пристального внимания, – комментирует глава ведомства Роман Артюхин.
Чтобы действовать на упреждение Казначейство обратилось в Минфин с просьбой утвердить перечень актуальных рисков по госсубсидиям.
Еще одно «увлекательное» направление с печальными открытиями – это анализ неисполнения национальных проектов, который Федеральное казначейство ведет совместно с Налоговой службой и Росфинмониторингом.
– Наша деятельность направлена на построение новой модели государственного контроля в которой участвуют органы внутреннего финансового аудита главных распорядителей финансовых средств РФ, – сообщил Артюхин.
В ближайшей перспективе Казначейством будет разработан паспорт объектов контроля и сформированы профили рисков этих объектов.
Сегодня государству вполне по силам обеспечить стопроцентную прослеживаемость, ритмичность и детализацию исполнения федерального бюджета. (Это хороши видно на примере выплат медицинскому персоналу, работавшему с больными коронавирусом. По каждой медицинской организации было видно, какой объем средств доведен и какой использован). Аналогичным образом может быть реализован и любой другой бюджетный проект страны.
На что вам деньги?..
Вопросы обоснованности затрат можно рассматривать благодаря инструментам углубленного казначейского сопровождения. Некоторые специалисты отмечают, что закупки, которые осуществляют государственные органы, чаще всего отличаются «избыточной рентабельностью».
– Действительно, казначейское сопровождение открыло новую реальность в сфере использования бюджетных ресурсов. При казначейском сопровождении мы нередко видим, что объем рентабельности может составлять 20-30% , в то время, как при обосновании НМЦК он закладывался в размере 5-10%. То же самое касается уровня накладных расходов. Когда их объем составляет 40-50%, у нас возникают вопросы, – поясняет Роман Артюхин.
Также, по его словам, интерес для исследования представляют проекты, в которых уровень рентабельности определялся Правительством РФ. К примеру, один из проектов 2018 года, приуроченный к Чемпионату мира по футболу. На 11 млрд рублей была заложена рентабельность в 10%. После проверки Казначейства и анализа раздельного учета, уважаемым подрядчикам в лице госкорпорации «Ростех» пришлось вернуть в федеральный бюджет 500 млн рублей. Такие случаи не единичны.
У нормирования затрат есть оппоненты
– По отдельным крупным государственным проектам, в которых цена определяется не конкурентным способом, а расчетным методом, уместно внимательно прослеживать уровень рентабельности, считает глава Казначейства. – Для этого уже созданы специальные инструменты. Так называемый механизм раздельного учета. Что дальше с этим делать? По всей видимости, мы приходим к необходимости нормирования затрат которые включаются в себестоимость продукции. Мы уже выходили с таким предложением к Правительству в прошлом году. Эта идея имеет как сторонников, так и противников. Изложив все доводы «за» и «против», мы намерены обсуждать эту концепцию на площадке Минфина России.
Нормирование потребует не только корректировки законодательства, но и определенной политической воли. Ведь речь идет об иной экономической идеологии развития, фундаментом которой является проектное финансирование.
Проектное финансирование – позволяет государству действовать «в обход» коммерческой банковской системы. Отчасти именно это и реализуется через казначейское сопровождение госзакупок (если называть все своими именами).
Условно, данная экономическая модель могла бы выглядеть следующим образом:
Деньги под проект выделяет Минфин, но не переводит их на расчетный счет конкретной организации заказчика, а передает в Казначейство. Исполнитель выполняет работы и приходит за оплатой не к своему Заказчику, а в Казначейство с подписанными актами о выполненных работах. Лишь на этом основании Казначейство переводит деньги на счет исполнителя. При этом само Казначейство коммерческой деятельностью не занимается, равно как и Минфин. Кредиты под целевые проекты мог бы напрямую выдавать ЦБ. На фоне появления цифрового рубля перспектива ухода государства от кредитования через коммерческие банки становится осязаемой. Ведь открывать специальные «цифровые» счета в ЦБ могли бы не только граждане, но и юрлица.
Конечно, подобный сценарий развития экономических институтов РФ выглядит идеалистически, даже учитывая его абсолютную реальность. Такой сценарий продиктован здравым смыслом и объективными возможностями технического прогресса в области учета и контроля данных. Централизованный цифровой бухучет – это исторический вызов к созданию принципиально новой «математической» системы управления экономикой страны, в которой издержки в виде коммерческих банков, искусственно раздуваемой конкуренции, рекламных расходов и т.д. выглядят натуральным анахронизмом. Увы, сколь бы высокоразвитыми и продвинутыми ни были технические возможности цифровизации – это не гарантирует ее практической пользы. В этом можно убедиться на примере контрактной системы РФ, где регулирование доведено до космических высот, но не очевидна целесообразность госзакупок.
Автор: Андрей Троянский
Комментариев пока нет