Как заказчику определить товар для применения нацрежима

Дмитрий Казанцев, эксперт ЭТПРФ, кандидат юридических наук, эксперт по регламентированным закупкам, член Совета ТПП РФ по развитию системы закупок в России

Как отнести закупаемый товар к тем товарам, в отношении которых Постановлением Правительства РФ № 1875 установлены исключения из национального режима, и заказчик обязан применить «защитные» меры? На что в первую очередь опираться заказчику при описании такого товара: на КТРУ, код по ОКПД2 или перечень наименований товара, указанный в Постановлении?

По общему правилу

В самом Постановлении № 1875 не конкретизирован порядок отнесения товаров к продукции, закупка которой требует защитных мер. Текст Постановления ограничивается лаконичным указанием «по перечню согласно приложению № 1» и «по перечню согласно приложению № 2».

При этом в обоих приложениях перечни строятся на сочетании названия группы товаров и указания соответствующего ей кода ОКПД2 или группы таких кодов. В Постановлении не установлен приоритет одного из признаков над другим, а значит по правилам буквального толкования нормативного акта для применения диспозиции требуется наличие обоих признаков гипотезы.

Проще говоря, заказчик не имеет права установить защитную меру тогда, когда название закупаемого товара по ключевым словам совпадает с одной из строк приложения № 1 либо приложения № 2 к Постановлению № 1875, но при этом в плане или в плане-графике для данной закупки предусмотрен иной код ОКПД2.

На практике для соблюдения этой нормы заказчику нужно ориентироваться в первую очередь именно на код классификатора. Например, даже если название конкретного товара совпадает с формулировкой приложения № 2 не на 100%, а лишь по ключевым словам, но при этом данный товар охватывается кодом, включенным в приложение № 2, то заказчик обязан установить при закупке этого товара ограничение на доступ предложений о поставке товара иностранных производителей.

Кто определяет конкретный код ОКПД2, применимый к той или иной закупке? Делает это именно заказчик. И именно он отвечает за соответствие наименования товара, указанного им в плане (плане-графике) и извещении о закупке коду ОКПД2, указанному им в названных документах.

Такой подход разделяет и Антимонопольная служба: показательным можно назвать Решение Тюменского УФАС России от 07.04.2025 по делу № 072/07/18.1–48/2025 по спору об указании кода классификатора. И если заказчик при подготовке закупки указал для продукции код, фигурирующий в одном из приложений к Постановлению № 1875, то он обязан установить в извещении о закупке и соответствующий «защитный механизм».

Если продукцию можно формально отнести к одному из нескольких кодов ОКПД2, и при этом только часть из этих кодов присутствует в приложениях к Постановлению № 1875, то именно заказчик выбором того или иного кода фактически определяет, применять ему «защитные механизмы» или не применять. При этом, как справедливо напоминает Антимонопольная служба, в КоАП отсутствует такой состав нарушения, как неверное определение кода ОКПД2.

Но после того, как заказчик провел аналитическую работу над определением кода ОКПД2, ему все равно нужно обратиться к формулировке категории продукции, установленной Постановлением № 1875. Например, в строке 205 приложения № 2 фигурируют «блоки, части и принадлежности вычислительных машин» с кодом 26.20.4. Этой группой ОКПД2 охватывается несколько подгрупп. По общему правилу, каждая из этих подгрупп требует установления защитной меры в виде ограничения. Но в формулировке строки 205 указано извлечение из этого подхода «за исключением устройств числового программного управления, соответствующих коду 26.20.40.150 по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008)».

Такая логика — «сперва оцениваем код, затем оцениваем формулировку товарной группы» — применяется по общему правилу, если специальными нормами не предусмотрен иной подход. Она актуальная для большинства субъектов Закона № 223-ФЗ. Но при использовании Каталога товаров, работ и услуг (КТРУ) от заказчика может потребоваться иной подход.

При использовании КТРУ

Если государственный или муниципальный заказчик при описании закупаемой продукции пользуется КТРУ,  то регулятор требует от него противоположной логики: «наименование товара имеет приоритет перед кодом классификатора».

В письме от 26.06.2025 №24-01-06/62311 Минфин России указал следующее: «для отнесения закупаемого заказчиком товара к товарам, в отношении которых применяются соответствующие «защитные» меры, используется наименование товара, указанное в позиции Перечня, вне зависимости от наличия либо отсутствия указания в позиции каталога, используемой заказчиком при осуществлении закупки такого товара, на код по ОКПД 2, содержащийся в такой позиции Перечня».

Но и это еще не все. По мнению регулятора, заказчику не достаточно удостовериться в соответствии наименования КТРУ формулировке одного из приложений к Постановлению № 1875. Как указано в том же письме, «правилами использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2017 г. № 145, и Постановлением № 1875 не предусмотрено использование содержащихся в позиции каталога наименования товара, работы, услуги и кодов по ОКПД 2 для отнесения закупаемых заказчиком товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, в отношении которых Постановлением № 1875 применяются соответствующие «защитные» меры».

То есть регулятор требует от заказчика опираться не на букву, а на «дух» закона. Тот факт, что необоснованное ограничение конкуренции является для заказчика таким же нарушением, как и неприменение защитных мер, в письме не рассматривается.

В качестве примера надлежащего поведения Минфином России приведена следующая ситуация: «при осуществлении закупок товара, указанного в позиции 189 перечня, являющегося приложением N 2 к Постановлению N 1875 («Коляски инвалидные, кроме частей и принадлежностей», код по ОКПД 2 30.92.2), ограничение применяется, если объектом закупки является любая коляска инвалидная, кроме частей и принадлежностей, вне зависимости от наименования коляски инвалидной, указанного в используемой при осуществлении закупки позиции каталога, и вне зависимости от наличия либо отсутствия в такой позиции каталога указания на код по ОКПД 2 30.92.2». Иными словами, любые сомнения заказчика, согласно этому подходу, при использовании КТРУ толкуются в пользу установления защитной меры.

Данное письмо не является нормативным актом и не гарантирует заказчику защиту от претензий со стороны контролера. А потому можно рекомендовать государственному и муниципальному заказчику при использовании КТРУ стремится к максимальному соответствию названия закупаемого товара по КТРУ с формулировкой строки приложения к Постановлению № 1875. Для этого необходимо выделять ключевые слова в описании товара. И именно на них строить свою защиту в случае претензий контролера по части необоснованного ограничения конкуренции.

При проведении медзакупок

Еще больше специфики в части определения товара, закупка которого требует установления защитных механизмов, имеют закупки для нужд медицинских организаций.

Основной объем таких закупок охватывается приложением № 2 к Постановлению № 1875. Речь идет не только о закупке лекарственных средств. В этом приложении фигурируют десятки наименований медтехники: рентгеновские аппараты, томографы, электрокардиографы, оториноскопы, тонометры, аппараты УЗИ, аппараты микроволновой терапии, стоматологическое оборудование, дефибрилляторы и др. Помимо медтехники, в приложение включен и целый ряд медизделий: перевязочные материалы, наборы биохимических реагентов, медицинская мебель, шприцы, медицинские светильники и контейнеры для хранения медицинских материалов, костыли, кресла, ванны и т.д.

Заказчику при работе с этим перечнем нужно ориентироваться не только на ОКПД2, но на номенклатурную классификацию, утвержденным Приказом Министерства здравоохранения РФ от 6 июня 2012 г. № 4н. Если в объект закупки включено медицинское изделие, соответствующая позиция применяется, если закупаемое медицинское изделие также относится к указанному в графе «Наименование товара, работы, услуги» или графе «Наименование товара» коду вида медицинского изделия в соответствии с номенклатурной классификацией медицинских изделий.

Например, в приложении № 2 фигурируют аппараты для функциональных диагностических исследований или для контроля физиологических параметров, применяемые в медицинских целях, не включенные в другие группировки, соответствующие кодам 145190, 149980, 150000, 150010, 150020, 170280, 218360, 218410, 232490, 249320, 288690, 317710, 345960, 152710, 232490, 260980, 291870, 291820, 291830, 292080 вида медицинского изделия в соответствии с номенклатурной классификацией.

Минфин России в письме от 07.05.2025 № 24-06-09/45683 указал, что при осуществлении закупок медицинских изделий запреты и ограничения применяются при одновременном соблюдении следующих условий:

• наименование продукции указано в графе «Наименование товара, работы, услуги»;
• продукция относится к коду, указанному в графе «Код товара, работы, услуги по Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008)»;
• продукция относится к указанному в графе «Наименование товара, работы, услуги» или графе «Наименование товара» коду вида медицинского изделия в соответствии с номенклатурной классификацией медизделий, утвержденной Минздравом России.

Помимо перечня запретов и перечня ограничений, при проведении медицинских закупок заказчику необходимо помнить и о приложении № 4, регламентирующем предельные значения доли стоимости используемых для производства одной единицы отдельных медицинских изделий иностранных материалов (сырья) в цене конечной продукции. Например, у расходных материалов для аппаратов искусственного (экстракорпорального) кровообращения такая доля иностранного сырья должна быть не более 40%, а у расходных материалов для аппаратов искусственной вентиляции легких — не более 20%

Отдельно стоит сказать об установлении защитных мер при закупке лекарств. Формально в Приложение № 2 включены все лекарственные препараты. Но ограничение по принципу «второй лишний», в силу прямого указания подп. «р» п. 4 Постановления № 1875, применяется лишь при закупке лекарств, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2019 г. № 2406-р, известный как перечень ЖНВЛП.

Это означает, что при закупке лекарства, не входящего в перечень ЖНВЛП, заказчик вправе приобретать иностранные медикаменты. Более того, при закупке таких лекарств он не имеет права устанавливать ограничения относительно страны происхождения препарата.

Важно не забывать, что при осуществлении закупок лекарственных препаратов, не включенных в перечень ЖНВЛП, заказчик не вправе предоставлять и ценовую преференцию отечественным производителям. Ведь преференция, в силу прямого указания Постановления № 1875, предоставляется лишь при закупке продукции, не включенной ни в приложение № 1, ни в приложение № 2. А лекарства как раз фигурируют в приложении № 2, просто в определенных случаях — например, в случае отсутствия в перечне ЖНВЛП — заказчику предписано не применять защитную меру. И это право не сопряжено с обязанностью устанавливать преференцию.

При поставке товара при выполнении работ

Отдельную сложность представляет для заказчика корректное установление запретов, ограничений и преференций при закупке товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ или оказании закупаемых услуг. Постановление № 1875 посвящено прежде всего регламентации закупки товаров и именно товаров. Но как быть, если заказчику необходим ремонт и оснащение офисного помещения «под ключ»?

Такую закупку можно назвать закупкой офисного оборудования с возложением на поставщика обязанности по подготовке помещения. А можно назвать закупкой ремонтных работ с оснащением офисной техников, предоставленной подрядчиком.

Предмет договора в обеих ситуациях почти идентичный. Но де-юре в первом случае мы имеем дело с поставкой оборудования при выполнении работ, и эта поставка прямо регулируется Постановлением № 1875. Во втором же случае де-юре предметом закупки являются именно работы, а оборудование лишь используется поставщиком при его выполнении. И во втором случае поставка того же самого оборудования уже не регламентируется Постановлением № 1875.

На практике подобные случаи вовсе не являются экзотическими. Это может быть монтаж оборудования и измерительных приборов, создание той же сборочной линии, модернизация инфраструктурного объекта, установка пожарной сигнализации или систем видеонаблюдения и т.п. Любую подобную закупку потенциально можно назвать поставкой оборудования с возложением на поставщика обязанности по монтажу и наладке. А можно назвать и работами с возложением на подрядчика обязанности по предоставлению оборудования для последующего монтажа.

Обе ситуации строго регламентированы. Если заказчик имеет обязанность по установлению запрета или ограничения во исполнение правил предоставления национального режима, то он обязан установить эту и именно эту меру. Откажись он от «защитного механизма» — и это будет считаться нарушением требований об импортозамещении. Если же Постановлением № 1875 для данного конкретного случая не предусмотрены ни запрет, ни ограничение, то заказчик не имеет право установить защитную меру по своему почину — в этом случае он будет виноват уже в необоснованном ограничении конкуренции.

Единообразной практики по вопросу разграничения ситуаций поставки и использования товаров при выполнении работ (оказании услуг) на сегодня не существует. Иногда для такого разграничения правоприменители предлагаю опираться на косвенные признаки вроде порядка приемки результатов выполнения работы и порядка бухгалтерского учета поставленного оборудования. Однако представляется, что и приемка, и бухучет лишь отражают суть правоотношения, а вовсе не предопределяют эту суть. Иными словами, применение защитных мер зависит от характера обязанностей поставщика в рамках исполнения договора по Закону № 223-ФЗ или контракта по Закону № 44-ФЗ.

А значит, заказчику самому придется выступать экспертом еще на стадии подготовки закупки. И для правильной оценки сути закупки можно рекомендовать ему ориентироваться по меньшей мере на два ключевых вопроса: «У кого остается товар после приемки?» и «Сохраняет ли товар свои товарные свойства?».

Например, циклевальная машина после укладки паркета остается у подрядчика и очевидным образом не может рассматриваться как оборудование, поставляемое при выполнении работ. Сам паркет физически остается у заказчика, но уже не в виде товара «паркетная доска», а в виде паркетного пола, при укладке которого паркетная доска и была использована. А вот, например, осветительное или климатическое оборудование, даже стационарно установленное на этом паркете, не просто остается у заказчика, но и остается самим собой. А значит, такое оборудование логично отнести к товару, поставленному при выполнении работ по ремонту помещения.