Интерфейс контроля Счетной палаты РФ заметно расширится за счет новых рычагов влияния. Соответствующий законопроект внес в Госдуму президент Владимир Путин. Проект поправок к закону «О Счетной палате» позволит закрепить полномочия СП по комплексному стратегическому аудиту и ввести в практику новый механизм – аудит соответствия деятельности госорганов законодательству, а также лучшим практикам госуправления. Предполагается, что СП дадут неограниченный доступ к информсистемам не только министерств, но и других госорганов, органов управления внебюджетными фондами и федеральных госучреждений.
Таким образом, Счетная палата будет играть значительно более заметную роль в закупочной системе страны. Из совещательной структуры по сбору статистических данных палата превращается в полноценный субъект государственного контроля с уникальными функциями. Только этому ведомству доверено следить за достижением целей развития национальной экономики.
Нельзя не заметить, что трансформация «из придирчивого статиста – в сурового надзирателя» не является сюрпризом. Это закономерный пошаговый процесс, который тянется уже давно. В 2019 году Счетная палата с боем вырвала право проверять дочерние структуры госкорпораций и госкомпаний на предмет целевого расходования средств.
До этого СП могла изучать только счета или имущественный взнос головной компании. А проверка «дочек» и лимитрофов допускалась только по поручению Президента или Правительства, а также обеих палат парламента. Закон был принят после многолетнего сопротивления корпоративного лобби. Характерно, что в большинстве громких историй с коррупционной составляющей криминальный след начинается, когда органы следствия и Прокуратуры доходят до дочерних структур корпораций. На этом этапе обнаруживаются офшорные компании, нелегальные счета и прочие теневые схемы.
В этой логике в начале 2021 года СП приступила к строительству специального модуля своей IТ-системы, предназначенного для автоматического анализа широкого спектра данных о госкомпаниях и госкорпорациях (цена вопроса – 20,4 млн рублей). Помимо прочего базового функционала сообщалось и о некоторых любопытных ноу-хау. Например, система сможет «выявлять контролирующих и подконтрольных лиц по владению и управлению организациями», «формировать отчеты относительно аффилированных лиц, выявлять корпоративные и организационные взаимосвязи»….
Также СП получила право осуществлять внешний аудит в отношении юридических лиц, использующих субсидии федерального бюджета на объекты инфраструктуры и инвестиционные проекты.
В новом президентском законопроекте у СП появляется еще более мощный рычаг – это возможность следить за исполнением госконтрактов.
Со стороны Счетной палаты, аудит будет проводиться не только в отношении госзаказчиков и госкомпаний, но и в отношении договоров субподряда. В настоящий момент договоры субподряда остаются невидимы для государства, тогда как в отдельных случаях поставщики могут делегировать до 75% объема контракта субподрядным организациям. Все это давным-давно является предметом жесткой критики – и признаком административной слабости государства на местах.
Предлагаемая президентом инициатива может устранить эту лазейку. При этом, в отличие от сплошного казначейского сопровождения механизм Счетной палаты будет мягче: постконтроль будет выборочным, но будет способствовать сокращению потенциальных нарушений. Важный нюанс: аудиторы смогут оценивать эффективность использования и содержания приобретаемого и создаваемого госимущества.
На внутреннем рынке повсеместно распространены ситуации, когда победителем конкурсов на господряды становятся крупные компании, часто приближенные к заказчику. После победы в тендере они оставляют себе сметную прибыль, а на оставшиеся деньги нанимают более мелких субподрядчиков, которые, в свою очередь, тоже могут повторять этот прием по отношению к другим компаниям. В результате, исполнителем работ оказываются мелкие фирмы без необходимого набора компетенций, оборудования и персонала, которые часто неспособны качественно проводить строительные и иные работы (особенно, если речь идет о сложных проектах в условиях Сибири и Крайнего Севера). По сути, все участники такой «суб-суб» -подрядной цепи просто паразитируют на госзаказе за счет качества и сроков сдачи объекта.
Наиболее характерные негативные примеры – все на слуху: затянувшаяся модернизация БАМа; колоссальные сложности (в том числе коррупционные) со строительством космодрома «Восточный»; создание Олимпийских объектов в Сочи (тогда большая часть подрядчиков обанкротилась). Еще один пример – перенос сроков строительства участка ФГБУ «Канал имени Москвы». Более трети паразитарно-субподрядных случаев составляют контракты, связанные со строительством, ремонтом и реконструкцией автомобильных дорог. Равноценная доля приходится на стройку зданий (школы, детские сады, поликлиники). В начале 2021 года в Рейтинговом агентстве строительного комплекса (РАСК) сообщили, что каждый четвертый госконтракт в российском строительстве не исполняется. За последние три года были расторгнуты договоры на общую сумму 750(!) млрд рублей. Это значит, что бюджетные средства расходуются крайне неэффективно. Но 750 млрд это лишь вершина айсберга. Последствия еще дороже: ведь смена контрагента – сложный процесс, который чаще всего влечет за собой увеличение бюджета, сроков строительства, а зачастую – тотальной переделки всего созданного прежде.
Субподряд – средства контроля
Логика российского законодательства о закупках не позволяет просто взять и запретить привлечение к исполнению третьих лиц. Если контрактом не предусмотрена обязанность подрядчика выполнить работу лично, он вправе привлекать субподрядчиков (Письмо Минфина России от 12.03.2020 N 24-01-08/18895). Если заказчик попробует ограничить возможность привлекать соисполнителей, это непременно вызовет раздражение антимонопольных органов – так как противоречит священным принципам конкуренции.
Идеальным правоприменительным примером контроля за целевым расходованием средств и за качеством работы субподрядных организаций, а самое главное – за ценой этого участия в добавленной стоимости проекта является гособоронзаказ.
В рамках ГОЗ головной исполнитель может легально и осмысленно формировать кооперацию, то есть привлекать исполнителей (субподрядчиков). Всем контрактам, заключенным в рамках гособоронзаказа, присваивается уникальный идентификационный код. Идентификатор должен указываться во всех документах, связанных с исполнением контракта, не только у головных исполнителей, но и у субподрядчиков. Заказчик имеет право тщательно проверять головного исполнителя на стадии заключения контракта и контролировать его действия в ходе исполнения, в том числе: уточнять информацию обо всех субподрядчиках второго и третьего уровня, привлеченных головным исполнителем! В свою очередь, и сам головной исполнитель имеет право – выбирать субподрядчиков второго и третьего уровней, формируя кооперацию. Никаких проблем с прозрачностью, качеством или сроками здесь не возникает. По той простой причине, что в рамках ГОЗ существует жесткая приемка, экспертиза и контроль качества, а также персональная ответственность должностных лиц. В гражданском секторе таких системных инструментов нет. Поэтому весь контроль закупки сводится к двум характеристикам: цена и сроки.
Зато в распоряжении правительства уже год как имеется механизм казначейского сопровождения, который открывает колоссальные возможности организации целевой работы по государственным заказам. В том числе и средства контроля за работой субподрядных организаций. В рамках государственного контракта, подлежащего казначейскому сопровождению, генеральный подрядчик также заключает договоры с соисполнителями. Здесь нет таких жестких требований как в гособоронзаказе, т.е. субподрядчики не обязаны открывать казначейские счета. Однако такая практика возможна. Если договором предусмотрена выплата аванса субподрядчикам, – то они в обязательном порядке также открывают счета в ТОФК для казначейского сопровождения. В этом случае генеральный подрядчик выступает для субподрядчика в качестве заказчика, который должен утвердить им сведения для осуществления платежей. При этом коды расходования средств должны быть взаимоувязаны с кодами, которые утвердил генеральному подрядчику государственный заказчик. Аванс в данном случае – это целевые средства, расходование которых осуществляется в соответствии с утвержденными госзаказчиком целями. За счет выданного аванса субподрядчик, например, может приобрести технику (основные средства) (если приобретение техники прямо связано с исполнением договора и стоимость техники учтена в стоимости работ по договору).
Казначейскому сопровождению подлежат также расчеты по контрактам, которые заключаются по итогам определения поставщика, проводимого согласно порядку, установленному соответственно в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе (ч. 66, 67 ст. 112 Закона N 44-ФЗ).
Справка
Напомним, в 2019 году Счетная палата и Генеральная прокуратура России заключили соглашение о сотрудничестве в вопросах выявления, предупреждения и пресечения правонарушений в финансово-бюджетной сфере. По словам руководителя ведомства Алексея Кудрина, СП ежегодно направляет в Генпрокуратуру около 80 материалов по результатам своих проверок. Всего с 1995 года палата направила в органы прокуратуры почти 1,3 тыс. материалов, по результатам их рассмотрения было возбуждено чуть более 1,28 тыс. уголовных дел.
Автор: Артур Королев
Комментариев пока нет