Это вопрос не праздный, на фоне обострившихся дискуссий об очередной надвигающейся волне реформ 44-ФЗ. Казалось бы, закон только что пережил глубокую модернизацию, и, по заверениям Минфина, нуждался только в поверхностных в корректировках.
Возможно, имеет смысл обратиться к опыту других прогрессивных экономик мира. Чтобы ответить на вопрос «Как, и самое главное, зачем они создают свои системы госзаказа?
Относительно недавно при поддержке Электронной торговой площадки Газпромбанка в МГУ прошел семинар, посвященный анализу прогрессивных элементов закупочной системы Южной Кореи.
Как в Корее, так и в России значительная часть бюджета исполняется через систему государственных закупок. Оборот средств, который ежегодно реализует Служба закупок Кореи, составляет порядка 184 трлн вон в год (что эквивалентно 130 млрд долларам). Первой безусловной ценностью обеих систем является то, что обе являются системами публичных закупок. Данные в них доступны как для государственных, так и для гражданских, общественных органов контроля и статистики.
Есть нюанс: в отличие от российского сегмента 44-ФЗ его корейский аналог используется для закупок на стратегически важных для государства направлениях (например, для заказа наукоемкой инновационной продукции, на развитие прогрессивного промышленного бизнеса, малых и средних венчурных предприятий, для закупки товаров с нулевым выбросом углерода и т.п. ).
В Российской Федерации все наоборот: практически вся наукоемкая индустриальная повестка сосредоточена в русле корпоративного закона о закупках 223-ФЗ, который, говоря начистоту, практически не регулируется государством и слабо поддается даже самому примитивному учету. Статистика по нему малоинформативна, поскольку непрозрачна. Не только экономическое влияние, но и финансовый вес 223-ФЗ в России заметно сильнее. По данным за 2019 год очевидно, что в российском корпоративном сегменте осуществляется вдвое больший объем закупок, чем в пределах 44-ФЗ (19,9 трлн рублей против 8,0 трлн). Причем, в 1455 случаях цена договора по 223-ФЗ начиналась от 1 млрд рублей. Выкладки по другим годам подтверждает эту «особенность в развитии».
Безусловной ценностью системы государственных закупок как Южной Кореи, так и Российской Федерации являются электронные цифровые технологические платформы, созданные для обслуживания этих систем.
Корейская онлайн-система электронных закупок (КОНЕПС) разрабатывалась с начала 2000-х годов, и по функционалу напоминает российскую Единую информационную систему в сфере закупок (ЕИС). Перед разработчиками изначально ставилась задача оцифровать всю процедурную часть контрактации, чтобы она осуществлялась в онлайн-режиме (от объявления торгов, заявки на участие, выбора победителя, до заключения контракта и проведения платежа). В корейской системе зарегистрировано около 500 тыс компаний, – есть возможность отследить данные о закупках всех госучреждений. В развитии корейской и российской систем госзакупок много похожего. В последние годы обе страны стремились к максимальному упрощению документооборота, устранению транзакционных издержек. После внедрения в ЕИС электронного актирования для России этот важный и титанический по своему значению процесс можно считать завершенным.
В Корее, как и в РФ, все начиналось с электронного документооборота, с отказа от бумажных носителей документов. Это базовые, необходимые, но далеко не исчерпывающие условия для цифровизации закупочных отношений.
Дмитрий Казанцев, руководитель департамента правовой экспертизы B2B-центра, член экспертного совета ТПП РФ:
– Следующим шагом является инструмент электронной закупки как целостный бизнес-процесс, полностью реализуемый в электронной бизнес-среде. Когда мы научились проводить электронные закупки (причем разными способами, с разными подходами к выбору победителей), – то встает вопрос о цифровизации всей закупочной работы: от планирования и работы с потребностью до поставки и приемки результатов исполнения контракта.
Дальнейшим этапом, к которому только подходят развитые экономики, – является автоматизация закупочной работы через внедрение сложных алгоритмов ИИ (в том числе, основанных на работе с большими данными) в ключевые узлы закупочной системы. Когда уже не человек, а робот выполняет рутинную работу, принимает часть решения. С одной стороны, это должно снизить нагрузку на конкретного специалиста и оставить за ним только ключевые экспертные вопросы. А с другой стороны, повышает надежность и прозрачность работы по контракту. Автоматизация устраняет коррупционные факторы.
– Конкретные контуры и параметры такой автоматизации еще только предстоит выяснить, – уточняет Казанцев. – Было бы здорово, чтобы эти параметры определялись научным сообществом и только потом внедрялись в технические решения и в законодательную практику.
Опыт Южной Кореи доказывает, во-первых, что такая цель принципиально достижима. А во-вторых, что один раз построенную систему можно и нужно развивать и совершенствовать эволюционным путем. В этой связи, идеи наложить полный или избирательный мораторий на 44-ФЗ выглядят несколько неоправданно. Техническая платформа госзакупок вполне позволяет обойтись без таких радикальных решений. Если замысел в том, чтобы сместить акценты с процедурных «аукционных» перекосов закона – на другие критерии качества закупки – то этого следует достигать не запретами, а настройками самой ЕИС. Публичное поле контрактации в РФ и без того непозволительно крохотное. По-хорошему, следовало бы наоборот «загонять» в него палками всю созидательную часть экономики, а не открывать лазейки для ухода в тень.
Ключевым вопросом в данном случае является «ЗАЧЕМ?» совершенствовать Закон о закупках. Когда речь в очередной раз заходит о глубокой или поверхностной реформе 44-ФЗ, о временном или, например, частичном моратории на закон, – то на первый план должны выходить конкретные цели и конкретные выгодоприобретатели. Их следует обозначить, четко выстроив иерархию приоритетов между ними (потребитель – государство – бизнес). Кроме конечного потребителя (ради которого все, кстати, затевалось), еще одним выгодоприобретателем должен официально быть заявлен и исполнитель контракта.
Как уже неоднократно отмечалось многими экспертами, в 44-ФЗ много внимания уделено процедурным моментам, но не проработанной остается целевая идеология закона. Есть основания полагать, что после внедрения электронного актирования – гораздо больше внимания будет уделяться исполнению контракта, что сместит акценты с аукционной составляющей на другие критерии качества закупки естественным образом.
А еще здравый смысл подсказывает, что из категории выгодоприобретателей по 44-ФЗ крайне желательно автоматически выбраковывать всех посредников, никак не задействованных в производстве конечного продукта или услуги. Этот фильтр должен быть миссией контролирующих органов и самой структуры закона о госзакупках. К сожалению, ни в российском законодательстве, ни в настройках ЕИС, такая функция вообще никак не реализована.
– Помимо простоты использования, бизнесу, который участвует в системе публичных закупок необходим финансовый результат, – поясняет Казанцев. – А он измеряется не количеством участников закупок, и уж тем более не снижением начальной максимальной цены, не количеством и скоростью процедур. А тем, что каждый поставщик по итогам надлежащего исполнения контракта может рассчитывать на оплату по справедливой цене. Если такой гарантии система публичных закупок не дает, то все остальные меры по ее развитию будут либо бессмысленны, либо их эффективность будет сведена к минимуму.
По данным актуальных новостей, Министерство финансов, готовит ряд поправок к 44-ФЗ. Они не будут носить глубинный структурный характер, но очень важны. Вместо правила «третий лишний» (отказ от иностранного товара при наличии двух российских предложений) заработает правило «второй лишний» (отказ от импорта при наличии хотя бы одной альтернативы из РФ) — перечень товаров для этого правила будет единым. В отдельный перечень правительство внесет позиции, по которым закупка импорта запрещена, а также автоматизирует процесс подтверждения российского происхождения продукции.
Автор: Андрей Троянский
Комментариев пока нет