Новая Концепция технологического развития, утвержденная Правительством РФ, предписывает за 7 лет увеличить число изобретений на 140%. Главным мотиватором научных исследований станет государственный заказ, а ключевым инструментом «сквозные технологии». Их внедрения требуют власти от госкомпаний и госкорпораций. Пока с переменным успехом. Сказывается полное отсутствие средств «принуждения к прогрессу» в 223-ФЗ.
В государственном заказе дело обстоит получше. По крайней мере, благодаря усилиям Минпромторга, созданы рабочие механизмы включения наукоемкой продукции в закупки федеральных органов государственной власти, субъектов РФ и средства поддержки разработчиков через ФРП и институты развития.
Однако существуют и неразрешимые нормативные противоречия. Их самый глубокий (*на текущий момент) экспертный анализ был представлен на XVIII Всероссийском Форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ» в апреле. На площадке Форума прошел круглый стол «Эффективность или конкуренция», где в подробностях рассматривались проблемы правоприменения контрактной системы в научной сфере.
Есть разночтения, которые носят фундаментальный характер. Статья «цели» закупки изъята из законодательства и 44-ФЗ, ее также нет в Бюджетном кодексе.
– У нас есть «результаты закупок», и это не одно и то же – цель и результат, – поясняет Ольга Анчишкина, руководитель направления «Контрактная деятельность и комплаенс-стандарты» Фонда «Центр стратегических разработок».
Если для других отраслей государственного заказа, эта коллизия не является критичной, то для науки это вопрос принципиальной важности. Экономическая эффективность научной деятельности – это взаимосвязь между целью, результатом и доступными ресурсами.
Проще говоря, в самом законодательстве о закупках отсутствует понятийный аппарат, которым нужно обосновывать финансирование науки и НИОКР. Таким образом, уже много лет наука находится в неопределенном полулегальном статусе и снабжается деньгами по остаточному принципу.
Не удивительно, что попытки разработать «Дорожную карту развития конкуренции в науке» по поручению Правительства РФ закончились неудачно. Документ должны были утвердить до 1 марта прошлого года. Однако рабочая группа Совета РАН и ФАС России, которая трудилась над этой задачей, столкнулась с непреодолимыми трудностями. Дело в том, что механизмы свободного рынка и научное развитие – это трудносовместимые (если не взаимоисключающие) процессы… Интересно, что создать удобочитаемую концепцию не удалось даже на стадии теории, не говоря уже о дальнейшем практическом применении.
О сути выявленных (идеологических) противоречий на Форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ» рассказал Сергей Максимов, главный научный сотрудник Института проблем развития науки РАН, профессор, доктор юридических наук:
– Для большинства научных, научно-прикладных фундаментальных работ в этой сфере эффективность определяется соотношением целей и достигнутого результата. Не затрат, не ресурсов, а именно цели, которую вы ставите перед собой, и того результата, который вы достигаете при движении к этой цели, – пояснил Максимов.
В госзаказе же, по словам эксперта, сложились нормы, которые поощряют специфическое соотношение инструментов эффективности и экономичности, когда вы достигаете наибольшего результата при наименьших затратах.
– На мой взгляд, почему в сфере государственного управления произошла подмена конструкции… Как так случилось, что эффективность подменилась экономичностью? Потому что очень трудно измерить соотношение целей и результата, особенно в тех случаях, когда цель очень трудно измерить в рублях. Это и есть ответ на вопрос, почему мы имеем такую низкую эффективность закупок в НИОКР. Деньги тратим – результата нет. А какую цель вы ставили перед собой? Если цель потратить деньги, тогда вообще, нет никакого смысла рассуждать про эффективность. А зачем вы регулируете закупки? Какова цель публичного заказчика? К чему-то же он стремится, не просто к тому, чтобы правильно потратить деньги. Он должен достигнуть какого-то социально значимого результата. Наука уже достигла достаточных высот, чтобы предлагать разные способы измерения полученного результата.
21 сентября 2021 года правительство издало распоряжение номер 24Р, которым было предписано разработать дорожную карту развития конкуренции в науке. Она должна была быть утверждена по согласованию с Российской академией наук 1 марта прошлого года. Но что-то пошло не так.
– Основной исполнитель пока не представляет, как можно соединить проблематику конкуренции и решение задач развития науки в Российской Федерации, – констатировал Сергей Максимов.
Научное бесправие
Еще один фундаментальный юридический казус, выявленный Советом РАН и требующий срочного решения – это проблема практической нереализуемости права ученого на участие в публичных закупках. Формально, физическое лицо, в том числе ученый, может участвовать в публичных закупках. Однако в стране нет ни одного примера, когда бы ученый (не являющийся индивидуальным предпринимателем) выиграл государственный или муниципальный контракт на закупку НИОКР. Это специфический статус. Совместными усилиями научного сообщества и регулятора удалось выявить примерно около десятка барьеров, объясняющих, почему так происходит.
Максимов назвал самые жесткие из этих препятствий:
– Ну, например, что такое для физического лица обеспечительный платеж в размере 30% от начальной максимальной цены госконтракта? Если госконтракт на 10 млн., то значит, вы должны как факир вынуть из кармана 3 миллиона в качестве обеспеченного платежа.
Даже для юридических лиц и для достаточно крупных институтов – это представляет испытание, а для физлиц это, по сути, непреодолимая стена.
Дальше больше: в системе закупок невозможна конкуренция между физическими и юридическими лицами. Поскольку вы технически не сможете сравнить их опыт. Не существует вообще никаких методик, которые позволяли бы сравнить опыт физического лица (у которого в науке нет и не может быть никаких выигранных контрактов по НИОКР) – с солидным вузом (у которого похожих госконтрактов до сотни). Но при этом – нет ни одного по требуемой проблематике из-за отсутствия специалистов соответствующей квалификации. У юрлица может быть хоть 100 докторов наук по всем специальностям в общем и целом. Но того самого эксклюзивного спеца, который нужен, государству, – нет. Однако в конкурсных процедурах победит все равно юридическое лицо. Так устроен закон.
Госслужба теряет научную хватку
В ходе круглого стола была зафиксирована тревожная тенденция. В последние 10 лет снижается количество ФОИВов, закупающих НИОКР. Если посмотреть на этот процесс в динамике с 2018 года, то падение весьма существенное: с 80 до 20 структур исполнительной власти и госаппарата. В их закупках все меньше науки, они все меньше закупают НИОКР.
Еще одна проблема касается единого реестра результатов НИОКР. По словам Сергея Максимова, документ развивается и наполняется. Но по-прежнему в этом реестре нет всех результатов научной деятельности (РНД), которые производятся в нашей стране.
– Там почти нет результатов, которые получены за счет внебюджетных средств. Да, можно зарегистрировать, разместить в этом ресурсе, но мотивов для этого действия очень мало. Бизнес не заинтересован размещать результаты полученных НИОКТР в общей базе. Для закупок это принципиально важно.
На деле выходит, что в большинстве случаев органы государственной власти, которые закупают НИОКР из оставшихся вслепую. Не зная, что конкретный научный результат давно получен. Его надо просто идентифицировать, чтобы понять, что заказчику требуется именно этот результат. Но это невозможно сделать из-за отсутствия доступа. Заказчик просто объявляет конкурс на закупку, не имея точного представления о том, где находится результат, и сколько он стоит.
Остро стоит проблема неравенства участников закупок НИОКР. Когда значительная часть участников уже имеют готовые научные результаты, созданные, по сути, за бюджетные деньги, но конкурируют они при этом с теми, у кого нет результатов, полученных за бюджет и не подлежащих возмещению.
Наконец, самое странное и абсурдное с точки зрения технологического суверенитета.
– Все, что вы получаете в результате исследований, принадлежит не государству. Откройте статью 9 закона о РНФ – там написано черным по белому. Полученные научные результаты принадлежат исполнителю. Не важно, какому. Иностранному, из дружественного, недружественного государства – это все не имеет никакого значения. Там ничего про это ни слова, – заключил Сергей Максимов.
Будем надеяться, что в ближайшее время у правительства появится четкая позиция по присвоению и национализации РНД.
Автор: Андрей Троянский
Комментариев пока нет