Юридический факультет МГУ по старой традиции снова дал высказаться группе уважаемых специалистов финансового права о новых поправках в 44-ФЗ, тонкостях современного правоприменения в системе госзакупок в рамках Восьмого интерактивного круглого стола «Новое в законодательстве о публичных закупках».
Звучали не только восторженные отклики и ласковые слова в адрес системы. Как и ожидалось, одну из самых острых и дискуссионных позиций озвучил заместитель заведующего кафедрой финансового права ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия» Виталий Кикавец.
То, что мы сейчас называем контрактной системой, на самом деле является не системой, а, с большей долей вероятности, упорядоченный хаос, считает эксперт. На протяжении многих лет мы видим непрерывные попытки изменить сферу закупок, безусловно, в лучшую сторону, повышая эффективность закупок. Вот только в чем эта эффективность заключается? Ведь закупки сложно сейчас назвать эффективными, при этом все чаще и чаще мы слышим информацию о хищении средств в сфере закупок.
Виталий Кикавец привел достаточно жесткую аллегорию бесконцептуального правового регулирования сферы закупок, сравнив ее с колхозом.
– Есть поля, которые необходимо засеять. Чем лучше засеять и как получить большой урожай – знает только агроном, а решение принимает правление колхоза, зачастую не учитывающее мнение агронома. У нас есть регулятор, есть контролер – профессиональные, образованные чиновники, их выбирают по конкурсу. Но как бы мягче сказать – они не агрономы… Кроме того, эффективное правовое регулирование будет только тогда, когда изначально поставлена внятная цель – чего мы хотим добиться? Мы хотим достичь конкуренции или удовлетворить публичные нужды, чтобы конечный бенефициар бюджетных средств – общество, народ, все мы с вами вместе взятые, получили необходимые товары, работы, услуги. Именно для этого и проводят закупки за средства бюджета. Вот главная цель закупок, но эту цель упразднили с 1 октября 2019 года (статью 13 Закона № 44-ФЗ упразднили в полном объеме).
– Очень интересно будет наблюдать, как наши контролеры в сфере закупок будут подходить к контролю, в том числе целей закупок. Отныне не столь важно, как и на что заказчик потратил бюджетные средства, главное, чтобы было большое количество участников закупок. Например, у заказчика на аукционе было допущено аж 15 участников. Ну, ерунда, что никто из них не подал ценовое снижение (такое же бывает), – сказал эксперт.
Виталий Викторович прокомментировал свежие поправки в 44-ФЗ – поднять потолок запроса котировок до 3 млн руб., а количество способов закупок сократится до трех.
– Вот наглядный пример несистемного подхода: пределы стоимости закупок малого объема подняли со 100 до 300 и с 400 до 600 тысяч рублей, аукционы – с 3 до 30 миллионов рублей, но для этого потребовалось несколько изменений в Закон № 44-ФЗ. Теперь решают вопрос с котировками… Почему нельзя это решить разом, комплексно?
– Спрашивается, зачем мы убиваем самый интересный способ, который пользуется популярностью, в том числе за рубежом, – «запрос предложений»? – недоумевает Кикавец.
А ведь на корректировку этого способа регулятором было затрачено столько ресурсов. По мнению эксперта, запрос предложений был именно тем оптимальным способом, который позволял заказчику действовать осмысленно, закупая продукцию под свои потребности, привязанные к реальной экономике; выставлять именно те критерии требования к закупке, которые отвечают поставленным целям, хотя бы краткосрочным. Теперь даже краткосрочного средства планирования закупок, основанного на реальной экономике, у заказчика не останется.
Сегодня заказчик не знает, что делать, поскольку на каждом шагу его ждет подозрение в действиях, направленных против конкуренции либо на сговор. Если в правовом регулировании отношений в сфере закупок априори исходить из парадигмы, что заказчик – это всегда злодей и коррупционер, то ничего хорошего не выйдет. Нельзя публичный финансовый интерес, включающий в себя в том числе повышение эффективности расходования бюджетных средств, оплату удовлетворения публичных потребностей в товарах, работах, услугах, ставить ниже конкуренции.
Виталий Кикавец убежден, что из конкуренции не следует устраивать фетиш, особенно в случае муниципальных закупок:
– В муниципалитете, где до райцентра 90 км, что делать главе муниципального образования – выйти на крыльцо здания администрации и кричать, где конкуренция, я хочу посмотреть на конкурентные торги? Там тайга вокруг! Ну нету там конкуренции! Невыгодно ни поставщикам, ни исполнителям, подрядчикам не только приезжать туда, но и выполнять обязательства по контрактам. Но он все равно обязан проводить бессмысленные игры в закупки. Чтобы это понять, теоретикам от конкуренции, прежде чем предлагать новации, не мешало бы побывать на тех территориях, где проводятся социально значимые закупки, где-нибудь в Западной Сибири, где из-за формальных препятствий граждане ждут годами важнейших объектов инфраструктуры, образовательных и медицинских учреждений, лекарственных препаратов и т.д. Возможно, нашли бы время проанализировать неудачи правового регулирования закупок прошлых лет – ведь это главное: выявить и осознать допущенные ошибки… Но у нас этим никто не занимается – все только предлагают новации, без прогнозирования, моделирования, без проведенных исследований – просто считаем, что так будет эффективнее, и все… В сравнении с банковской системой – там даже кредит получить невозможно (как минимум банку надо представить бизнес-план, проект и кучу других документов) … А здесь так просто… Представляете… Но надо наконец-то понять, что это основание для расхода народных денег, это расходы из бюджета!
Еще одна несуразность контрактной системы, которая, по мнению эксперта, свидетельствует об отсутствии внятного целеполагания в контрактной системе, касается движения бюджетных средств.
– В России закупки не привязаны к бюджету, – констатирует Кикавец. – Да при этом мы создаем передовые и продвинутые цифровые инструменты планирования, систему «Электронный бюджет». Новый план-график закупок мы обязаны делать в этой системе, но это все без полноценного стратегического планирования. Понимаете, финансовое право – это аккумулирование средств, их распределение и расход. Для чего эффективное расходование бюджетных средств регулировать административными окольными нормами, ориентированными исключительно на конкуренцию? В центре внимания всегда должен быть конечный результат – в нашем случае товары, работы и услуги своевременно, в требуемом качестве и количестве (объеме), за оптимальную цену. Но скажите, хотя бы одна норма в сфере закупок у нас ориентирована (гарантирует) на получение реального конечного результата? Мне о ней не известно.
По мнению Виталия Викторовича, о серьезном кризисе целеполагания в закупках свидетельствуют и включенные в законопроект поправки о предквалификации поставщиков. По мнению эксперта, они повысят только стоимость продажи бизнеса для тех, кто раньше успешно участвовал в закупках. Не более того. При этом, даже если у компании контрактная история будет миллиардной, при смене ее кадрового состава она больше ничего не сможет сделать на прежнем уровне качества. Яркая иллюстрация современной контрактной системы, где регулированию подвергается что угодно, кроме результатов контракта.
– Нужно отталкиваться от результата, – уверен эксперт. – Есть хорошая поговорка: «Если вы ничего не понимаете – следите за движением денег». Почему мы тратим бюджетные деньги, но никаким образом не желаем отслеживать эффективность их расходования в части финансового права, пытаемся этот процесс подменить регулированием через право антимонопольное и административное?
Поправки против профессиональных жалобщиков, по мнению эксперта, должны быть более жесткими: право подавать жалобы должно быть закреплено только за тем, кто исполнил контракт.
Регулировали, да не вырегулировали…
Виталий Кикавец считает неадекватной закрепившуюся в России практику сначала принимать нормы, а потом их годами дотачивать.
– Это превращается в абсурд, когда китайским партнерам приходится объяснять, что такое закон, не вступивший в силу, – комментирует эксперт. – Бывают законы, которые никогда в жизни не вступят в силу. Вспоминается характерная ситуация, когда 5 апреля 2013 года закон был принят, вступил же в силу с 1 января 2014 года, а в декабре 2013-го – еще два аналогичных закона, причем каждый последующий отменял нормы предыдущего.
По мнению Кикавца, формальные поправки в инструментарий планирования закупок, по существу, ничего не изменят.
– Есть реестр потребностей, который следует усовершенствовать и привязать к бюджету. Больше ничего не нужно. Ну нет у нас конкуренции! Я об этом писал и говорил неоднократно: у нас есть разница налоговых режимов, особенно в 44-ФЗ. Потому что только в Российской Федерации налог НДС является прибылью тех, кто работает по упрощенной схеме. Необходимо либо вводить отдельный налог на закупки, либо использовать налоговый маневр, как это делает ФКС США, которая считается прообразом для российской системы закупок. Бизнес к вам придет, если вы создадите для него привлекательные условия, как это сделали, например, в США.
Никаких квот, запреты, «третий лишний», преференции – вне системы и концепции они только ухудшают ситуацию в сфере закупок.
– Что именно мы получили по результатам контракта, сколько за это заплатили и как это используется – вот ключевые вопросы для нормальной контрактной системы, – заключил Виталий Кикавец.
Автор: Андрей Троянский
Комментариев пока нет