Объективные требования неспокойного современного мира заставляют общество объединить усилия в решении вопросов безопасности учащихся. Нужны ли дополнительные изменения в ФЗ-44, для того, чтобы государственная закупка услуг по охране госучреждений происходила без ошибок, и чтобы свести к минимуму возможность доступа неквалифицированных компаний к рынку? Под эгидой Бюро расследований ОНФ прошла конференция «Проблемы и особенности закупок на оказание услуг по охране социальных и бюджетных учреждений».
Антон Гетта, депутат Государственной Думы, координатор Бюро расследований ОНФ:
– По проблеме повышения качества охраны школ Народный фронт пока находится в стадии выработки предложений. Подчеркну, что эти предложения обязательно должны быть выверены и поддержаны всеми участниками процесса: и охранными организациями, и заказчиками в лице директоров, и государственными контролерами. Силами наших экспертов мы собираем объективную информацию о реальном состоянии отрасли, в том числе и от представителей родительского сообщества. По всем поступившим предложениям мы подготовим обоснованный пакет решений. Правильной, с нашей точки зрения, является ситуация, когда доступ к охране школ будут иметь только квалифицированные организации.
Заниженная цена безопасности
Для повышения качества предоставляемых охранных услуг правительством уже была проведена достаточно большая предварительная работа в нормативном поле. На данный момент разработан порядок определения начальной максимальной цены контракта (НМЦК) на такие виды услуг. Он позволяет учитывать все необходимые возможные расходы для качественного исполнения контрактов. Принят типовой контракт, регламентирующий порядок оказания охранных услуг, который не ограничивает доступ поставщиков с разным опытом работы. От общественных контролеров регулярно поступают сигналы о демпинге.
Дмитрий Готовцев, заместитель директора Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России:
– Анализа тех контрактов, по которым произошел демпинг, не проводилось, поэтому мы не знаем как это повлияло на качество оказания услуг. В последнее время в Минфин от заказчиков начали поступать обращения иного содержания: учреждения жалуются на то, что у них очень сильно увеличилась НМЦК контрактов, когда они ее начинают рассчитывать в соответствии с требованиями Приказа 45. У них не хватает лимитов на охранные цели. Раньше подобная услуга оказывалась и закупалась дешевле. На наш взгляд, требуется дополнительный анализ ситуации на рынке. Что касается установления квалификационных требований. Мы прекрасно понимаем, что оказание услуг частными охранными предприятиями, подразумевает наличие соответствующей лицензии у ЧОПа. Эта лицензия должна даваться не просто так. Если мы не хотим дискредитировать институт лицензирования, то мы должны требовать от него высокого качества работы и жесткой дисциплины. Соответственно, если имеются прецеденты некачественного оказания охранных услуг – следует в деталях разбираться, почему это происходит? Либо организация не соответствует требованиям, которые предъявляются при получении лицензии, либо заказчиком не учитываются какие-то положения контракта, адресованные исполнителю.
Помимо новых квалификационных требований к опыту исполнителя контракта (Постановление 99), к исполнителям таких контрактов законодательством и прежде предъявлялись высокие стандарты соответствия. Эти требования содержатся в конкурсной документации на закупку охранных услуг образовательными учреждениями. Квалификация участника априори ставится во главу угла.
Централизация закупок позволит избежать ошибок
В Федеральном казначействе считают, что существующая нормативная база контрактной системы уже содержит достаточный набор инструментов для проведения эффективных процедур закупок охранных услуг. А регулировки требуются в сфере дополнительного контроля и лицензирования.
Анна Катамадзе, заместитель руководителя Федерального казначейства:
– Усиление контроля за качеством оказания охранных услуг – это объективная тенденция. Она обязывает нас детально изучить, как заключались контракты, какие в них выставлялись условия, какие предъявлялись требования по лицензированию? Как вообще устроен рынок? Не было ли на нем заведомо низкой цены, которая препятствовала выходу на закупки квалифицированных участников.
В Федеральном казначействе считают, что государственный заказчик не обладает компетенцией проверять качество такого рода услуг. Отдельно взятая школа или детский сад не должны сверяться с требованиями в области безопасности. Одно из ключевых решений, предлагаемых ведомством – это централизация закупок охранных услуг.
– В регионах, где созданы уполномоченные органы по размещению заказа, этим должны заниматься более квалифицированные организации, обеспечивающие крупные закупки. На наш взгляд, функцию закупки охранных услуг образовательными учреждениями, следует передать этим региональным органам, – сообщила Анна Катамадзе.
Проверка лицензии исполнителя – это одна из перезревших проблем. В стране до сих пор не существует единого реестра выданных лицензий, что сильно затрудняет любой контроль. Поэтому в регионах необходимо организовать централизованную проверку или ревизию всех ранее выданных лицензий, считают в Казначействе. В каждом субъекте федерации достаточно контролирующих органов, в том числе Росгвардии, способных провести такую проверку. Также следует срочно решать проблему торговли лицензиями.
Говоря о стоимости охранных услуг, в Казначействе подчеркивают, что государственные заказчики находятся в условиях жесткой ограниченности бюджета. – Если детскому саду выделяют условные три копейки на обеспечение охраны, то не следует удивляться найму не очень квалифицированного персонала, – комментирует Анна Катамадзе. – Если лицензия на охранные услуги покупается в интернете за 5 тыс. рублей, то вопрос надо решать прежде всего в профессиональной плоскости.
Аукцион или конкурс – как гарантировать качество?
В Казначействе уверены, что изменение процедурной части закупок (перевод из аукциона в конкурс) не исправит ситуацию.
ФЗ-44 уже предусматривает достаточно жесткие антидемпинговые меры. При падении цены более чем на 25% происходит удорожание банковской гарантии более чем в два раза. Кроме того, есть требование – обосновать падение цены.
Однако в экспертном сообществе есть и другая точка зрения.
Формат аукциона смещает приоритеты с качества охранных услуг в пользу ценового снижения. Конкурс – наиболее приемлемая форма закупки, которая позволяет обеспечить доступ на рынок наиболее квалифицированных исполнителей, считают в Прокуратуре Московской области.
При этом подчеркивается, что слишком большое ужесточение квалификационных требований поставит крест на многих существующих охранных предприятиях, что приведет к монополизации рынка и резкому снижению конкуренции. Условно говоря, необходимо избежать ситуации, когда в регионе представлены 10 компаний, пять из которых разорились, а новая компания не может зайти на рынок, поскольку заведомо не обладает требуемым опытом.
На момент проведения конкурса некоторые охранные предприятия заключают фиктивные трудовые договоры, чтобы соответствовать требованиям заказчика. При исполнении контракта они расторгаются, а на вахте в образовательных учреждениях продолжают сидеть бабушки и дедушки, согласные работать за копейки.
Некоторые эксперты считают, что процедура конкурса при закупке охранных услуг даст больше инструментов влияния на потенциальных поставщиков. Такую точку зрения в ходе дискуссии поддержал прокурор Московской области Владислав Кучкин:
– При проведении конкурса применяются стоимостные и не стоимостные критерии оценки. При оценке заявок в рамках проведения конкурса можно установить приоритет качества услуги по отношению к стоимости на уровне (60-70%), – Владислав Кучкин.
В требования по качеству предлагается заложить наличие в штате охранной организации квалифицированных специалистов с опытом работы не менее 2-3 лет.
– Необходимо сделать «стабильность штата организации», которая зашла на торги нестоимостным критерием оценки заявки, – считает прокурор.
По его словам, это позволит контролирующим органам установить определенную планку доверия охранной организации. Неизменный состав и стабильная численность сотрудников, прошедших необходимое обучение – это один из показателей качества, который сегодня повсеместно упускается из вида. Также в Прокуратуре Московской области обращают внимание на проблему зарплат квалифицированных сотрудников в частных охранных предприятиях. Низкая оплата труда приводит к высокой текучке кадров и к их замещению кадрами нетрудоспособного возраста. Следовательно, повышение качества охраны школ решается через фиксацию зарплатных стимулов сотрудникам. Наличие таких фиксированных стимулов также может быть одним из критериев в закупках. На муниципальном уровне стоимость контрактов на оказание охранных услуг составляет в лучшем случае 100-200 тыс. рублей. Из расчета, что на охрану одного социального объекта требуется штат как минимум из 6 сотрудников-вахтовиков, очевидно, что этого явно недостаточно даже для наполнения зарплатного фонда.
Павел Поляшев, член Совета Ассоциации ветеранов группы специального назначения «Вымпел», участник нескольких операций по освобождению заложников:
– Министерство просвещения должно выработать типовые охранные стандарты для школ, которыми они смогут пользоваться, особенно если подразумевается их выход на торги по отдельности. Чтобы в вопросах безопасности не было никакой самодеятельности. Может, действительно, пора организовать при Министерстве просвещения ФГУП для охраны образовательных учреждений, приведя все к единому знаменателю, единому заказчику. Казенное предприятие будет получать деньги от государства и честно их отрабатывать.
Себестоимость охранных услуг является еще одним определяющим фактором. Прекрасно известны суммы зарплат охранников в разных регионах.
По словам эксперта, скромный бюджет большинства образовательных учреждений не позволяет закупать охранные услуги надлежащего качества. Поэтому в таких контрактах могут быть заинтересованы не мелкие ЧОПы , а крупные охранные структуры, основным доходом которых являются другие источники. Важными факторами в определении объективной себестоимости охранных услуг, по словам Поляшева, являются вопросы экипировки, финансовой нагрузки на получение разрешений сдачи квалификационных экзаменов. Поскольку все это входит в себестоимость важно ответить на вопрос – кто это финансирует?
Комментируя предложение силового блока, Антон Гетта подчеркнул, что Народный Фронт, в том числе на уровне Госдумы намерен бороться с практикой выделения бюджетов на охрану школ по остаточному принципу.
Детальный разбор закупочной практики охранных услуг для образовательных учреждений провел заместитель директора АНО ДПО «Академия Контрактных Отношений» Павел Лисин:
– На аукционе формирование цены происходит в режиме реального времени под воздействием предложений конкурентов. Поэтому, зачастую такая цена может быть необоснованной, и нередки случаи демпинга. Не случайно, по статистике, случаи демпинга чаще возникают на аукционах. Конкурс, менее подвержен этой ситуации, поскольку там цена формируется заранее, продумывается и фиксируется. Если мы остановимся на решении, что охранные услуги – это только конкурс, то потребуется внесение изменений в ФЗ-44, – считает эксперт.
По его словам, потребуется приписать «охрану» к той же категории, что и «отдых детей», поскольку последняя выведена из-под аукциона.
– Кроме того, если мы хотим законодательно обозначить приоритет качественных критериев над ценовыми, тогда потребуется формально определить, что такое «качество охранных услуг», как и в каких единицах оно измеряется, – поясняет Павел Лисин. – Анализируя закупочные процедуры, мы видим, что в большинстве случаев определение качества сводится банально к квалификации (количество исполненных договоров, количество охранников). При этом за кадром остается вопрос, можно ли в принципе, исполнить услугу лучше, чем она исполнялась ранее? Есть требования, которые прописываются в любом контракте на оказание охранных услуг. Но есть ли контроль исполнения этих требований? В контракте можно прописать что угодно, в том числе максимально жесткие требования, но проверяет ли кто-то исполнение контракта на соответствие этим требованиям? И кто это должен делать? Директор школы или более квалифицированный сотрудник?
Руководитель Академии Контрактных Отношений считает, что для предотвращения случаев демпинга необходимо ввести в закон особое условие, например – если предметом закупки в условиях демпинга являются «охранные услуги», то (по аналогии с медикаментами) поставщик должен предоставить обоснование. Форму обоснования также потребуется утвердить.
– Наше предложение – если демпинг составляет более 25%, то необходимо проведение обязательной внешней экспертизы охранных услуг, – говорит Павел Лисин, – Но для этого требуется утвердить регламент ее проведения: кто проводит, каким образом, вплоть до видеофиксации работы охранников.
А еще, по словам эксперта, необходимо комплексно изучить всю административную и судебную практику; почему расторгаются контракты с охранными организациями, причины внесения в РНП. – Следует выяснить, какие последствия возникают для недобросовестных охранных предприятий? Скорее всего, мы обнаружим, что количество претензий очень маленькое. То есть претензионная работа со стороны заказчика не ведется, акты подписываются и формальных проблем не возникает.
Очень важный вопрос – соотношение того, что представлено в заявке со стороны ЧОП – реальному состоянию дел.
– Мы обычно подразумеваем под опытом количество исполненных договоров и количество обученных людей, – поясняет Павел Лисин. – Однако в данном случае, следует задаваться вопросом – кто в конкретный момент времени занимается исполнением охранных обязательств. Документы можно представить на абстрактных специалистов, но действительно ли представленные люди будут сидеть на посту и охранять?..
В заключении дискуссии, координатор Бюро расследований ОНФ Антон Гетта предложил для начала выработать эталонные требования по квалификации, по заработной плате сотрудников охранных предприятий – после чего приступать к регулированию нормативной базы закупок, привлекая к выработке решений максимальное количество экспертов самых разных уровней.
Автор: Виктория Сухорукова
Комментариев пока нет