На недавнем совещании Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам в центре внимания животрепещущая и интригующая тема: «запрет на дробление закупок».
Существует две взаимоисключающих позиции по данному вопросу. С одной стороны, есть пункт 18 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ от 28.06.2017,согласно которому, умышленное дробление является нарушением принципов открытости, прозрачности, конкуренции… – а следовательно государственный контракт с нарушением требований Закона признается ничтожным).
С другой стороны, в пункте 4 части 1 статьи 93 44 Федерального закона устанавливается право государственного или муниципального заказчика провести закупку у единственного поставщика (без проведения торгов) на сумму до 600 тыс. рублей. При этом установленный годовой объем таких закупок не должен превышать 2 млн рублей, либо 10% от совокупного годового объема закупок заказчика.
Текст закона изначально (*т.е. до 1 января 2026 года) не содержал разъяснений, на счет того: возможно ли заключать несколько однородных сделок такого характера, – а заказчики на свой страх и риск дробили свои закупки на порции, не превышающие 600 млн., чтобы работать с единственными поставщиками.
Тем более, их к такой практике подбадривал сам регулятор, буквально заявляя: что, разрешено все, что не запрещено закупочным законодательством. В официальных разъяснениях Минфина и заявлениях ФАС России (в 2017, 2019 и в 2022 году) неоднократно указывалось на то, что заключение нескольких договоров закупок одноименных товаров, работ, услуг у едпоставщика не нарушает принципы обеспечения конкуренции, поскольку действующим законодательством запреты на их заключение не установлены).
Увы, судебная практика обманула смелые ожидания, и красивые слова. Органы прокуратуры, выявляя при проверках контракты со схожим: составом работ, сроками их проведения, заключенные с одним или взаимосвязанными подрядчиками, квалифицирует данные ситуации как нарушение.
Но это полбеды. Беда в том, что Прокуратура требует взыскания с предпринимателя ВСЕХ полученных от заказчика денежных средств. Как правило, такие иски предъявляются уже после полного исполнения исполнителем всех обязательств. Само собой, в подавляющем большинстве случаев у государственного или муниципального заказчика отсутствует возможность вернуть исполнителю результат работ или услуг. Кто крайний? – Конечно предприниматель!
Тупиковая ситуация: когда результатом является, например, проведенный ремонт, осуществленные перевозки, оказание услуг питания или охраны в социальных учреждениях… В итоге достаточно часто выносятся решения, в рамках которых предприниматель, добросовестно исполнивший обязанности по контракту, возвращая заказчику «должок» деньгами – не получает ничего взамен. Иными словами, вопреки общей практике применяется не двусторонняя, а односторонняя реституция (как последствие недействительности сделки).
Если на заре действия нормы заказчикам удавалось оспаривать дисциплинарные решения ФАС России, то после 2019 года они стали получать иски от Прокуратуры о признании сделок по уже исполненным контрактам недействительными. На рубеже 2022 года такие иски стали содержать требования об односторонней реституции. К 2025 году судебная практика такого рода уже сформировалась, а вместе с ней многократно возросло и количество жалоб от предпринимателей, пострадавших по итогам добросовестно исполненного контракта.
Дальше больше: сама судебная практика в разных регионах остается запутанной и весьма разнородной. В одних субъектах суды удовлетворяют требования Прокуратуры частично, в других – разоряют исполнителя до нитки.
Чтобы устранить противоречия и сохранить лицо контрактной системы, в статью 93 44-ФЗ законодатели внесли изменения с 1 января 2026 года. Теперь в тексте закона появилась однозначная и конкретная формулировка: о том, что в пределах ограничений годового объема закупок и цены контракта могут быть заключены несколько контрактов в отношении однородных либо идентичных товаров, работ, услуг.
В переводе на юридический: теперь наш регулятор считает, что принципы открытости, прозрачности и конкуренции, о которых заявлено в 44-ФЗ, и о которых так печется Прокуратура, обеспечиваются путем установления общегодового лимита на ограниченное количество таких сделок.
К сожалению, вне зависимости от текста закона утопающих уже не спасти. Так устроена судебная система Российской Федерации: если ты попал на карандаш, то уже отвертишься от тюрьмы и от сумы. Значительное количество подобных дел уже поступило на рассмотрение надзорных органов и уже попало в жернова судебной машины. Это дела, взятые в оборот арбитражных судов в 2024 и 2025 годах. Решение по ним еще не вынесено и не вступило в законную силу, однако тот факт, что судебный орган, взял их в работу до 1 января 2026 года, имеет значение. В результате, добросовестные участники контрактной системы не имеют возможности в разумных пределах предвидеть последствия и гарантировать эффективность своей защиты.
Парадокс в том, что при ближайшем рассмотрении таких закупок (подпадающих под одностороннюю реституцию) выясняется, что конечным потребителем как правило выступают социальные учреждения. Во многих из них десятилетиями не проводились конкурентные процедуры: иными словами все их закупки даже планировались как неконкурентные. То есть, любой контрольно-надзорный орган мог проверить планы графики и заранее все выяснить. Получается странная ситуация, в которой фактически требования на возврат денежных средств направлены администрациями и органами муниципальной власти (которым делегированы функции закупок). То есть, в условную школу, детский сад или больницу они вряд ли когда-нибудь вернутся.
Еще одна типичная особенность по аналогичным делам: зачастую в качестве единственного поставщика и единственного исполнителя выступают малые предприятия и ИП, за исключением которых на местном рынке администрации действительно физически не к кому обратиться. Потому что рынок полигональный и низкомаржинальный, показатели окупаемости и конкуренции на нем априори стремятся к единице. То есть поставщик является единственным в муниципалитете не по злому умыслу, а единственным в буквальном и физическом смысле.
Чаще всего речь идет об удаленных от городской инфраструктуры объектах, и населенных пунктах с небольшой численностью населения, деловая активность в которых сама по себе является подвигом и нуждается в поощрении. Вместо поощрения возникают судебные иски. А ведь индивидуальное предпринимательство в таких условиях это риск – и буквально ответственность личным имуществом. Для понимания картины, в одной только Тверской области, предприниматели должны по судебным искам должны заплатить больше 58 млн рублей.
В Совфеде заявили, что есть риск дискредитации всего института государственных и муниципальных закупок в предпринимательской среде. Потом контрольные органы удивляются росту несостоявшихся торгов, отсутствию заявок и скромным показателям конкуренции.
Признали первоочередную необходимость формирования единообразной правоприменительной практики, обеспечивающей защиту прав и законных интересов исполнителя.
В качестве одного из конкретных решений – предлагают учитывать добросовестность исполнителя, как юридически значимый фактор при рассмотрении дела. А чтобы придать ему значимость, эксперты призвали присмотреться к позитивной практике Генеральной прокуратуры – которая в особых случаях направляет своим нижестоящим органам указания. Например, был приказ, который ограничивает подачу исковых заявлений, могущих повлечь затраты для органов местных самоуправлений. По аналогии с этим приказом предлагается применить такой же подход к рассмотрению дел по дроблению. Чтобы появилось указание «об оценке добросовестности деятельности предпринимателя» по исполненным контрактным обязательствам. И чтобы это указание (буде оно принято) распространялось на все иски, в том числе еще не вступившие в силу, либо по готовящимся искам. Под угрозой контракты с едпоставщиком за весь 2025 год. А зачастую регионы даже не знают о том, что практика появится.
От представителей региональных институтов защиты интересов предпринимателей поступило предложение создать при Комитете Совфеда временную рабочую группу с целью дальнейшего обращения от ее лица в Конституционный суд РФ за решением проблемы. Ситуация серьезная: ведь под ударом малый и средний бизнес (сделки с потолком в 600 тыс рублей обыкновенно являются именно их рынком взаимодействия с государством).
Автор: Андрей Троянский
Комментариев пока нет