На государственном уровне и в разрезе крупных контрактов коррупция есть практически везде, но в развитых странах имеется изобилие методических материалов и гайдлайнов, которые могут использоваться заказчиками на всех уровнях. Причем упор делается не столько на сам процесс, сколько на результат закупки. Об особенностях отношения к тендерам в странах ЕС в интервью эксперту по госзакупкам Дмитрию Тортеву рассказал профессор Университета Масарика (Брно, Чехия) и Университета Матея Бела (Банска-Бистрица, Словакия), крупный специалист по госзакупкам, член Комитета экспертов Организации Объединенных Наций по вопросам государственного управления (CEPA), автор многих книг и публикаций, участник разработки законодательных актов в этой сфере Юрай Немец.
Д.Т.: — Немецкий писатель Микаэль Мертес, перефразируя Маркса и Энгельса, сказал: «Призрак бродит по Европе — призрак популизма». В системе госзакупок тоже бродит этот призрак: журналисты, юристы, правительственные и общественные деятели сходятся в том, что как только мы отладим госзакупки, искореним коррупцию и повысим эффективность расходования бюджетов, мы сразу начнем жить совершенно по-новому. Как Вам кажется, в отношении госзакупок в Европе больше преуспели в поиске виноватых или в самоанализе?
Юрай Немец: — Недоверие к людям, которые осуществляют государственные закупки, является отличительной чертой нашего региона и во многом вытекает из исторического прошлого – раньше ходила поговорка: «Тот, кто не ворует, обкрадывает свою семью». В развитых странах закупки местного уровня работают в основном хорошо, и не привлекают к себе особого внимания. Логика проста – главе муниципалитета нет смысла манипулировать госзаказами, потому что риск высок, а значимость дополнительного коррупционного дохода невысока. Конечно, на государственном уровне и в разрезе крупных контрактов коррупция есть практически везде. Но этого никто открыто не признает и не будет публично анализировать. Преимущество развитых стран, которое снижает вероятность коррупции и ошибок, заключается в изобилии методических материалов и гайдлайнов, которые могут использоваться заказчиками на всех уровнях. Таким образом обеспечивается правильность процедуры. Причем в развитых странах упор делается не столько на сам процесс, сколько (прежде всего) на результат закупки. Таким образом, и внутри Европы есть системные различия, и не всегда в нашу пользу.
— Неотъемлемый вектор популизма в госзакупках — это пренебрежение социально-экономическими аспектами системы госзакупок, стремление говорить от имени народа и поиск реальных или воображаемых сил, которые вмешиваются в закупочный процесс и вредят рациональному расходованию государственных бюджетов. На Ваш взгляд, какие ключевые факторы или маркеры могут говорить об эффективности или неэффективности системы госзакупок? И можно ли сейчас говорить о эффективности госзакупок в отдельных государствах Евросоюза, либо «брюссельское право» искоренило идентичность национального права?
Ю.Н.: — Точное измерение эффективности государственных закупок практически невозможно. Только «гомогенные» товары могут быть сопоставлены в закупке напрямую (например, при поставке газа). Во всех других случаях возможность рассчитать эффективность и результативность очень ограничены. Часто экономия понимается как разница между начальной ценой закупки и конечной ценой контракта, но подобная математика не работает вообще. На многих примерах мы видим, что госзаказчик может искусственно увеличить начальную цену закупки — чтобы он мог манипулировать процедурой и как минимум продемонстрировать мнимую экономию.
Классической ошибкой, которая ограничивает продуктивность государственных закупок в нашем регионе, является предпочтение критерия экономии по сравнению с эффективностью – якобы, кто покупает дешевле, тот покупает лучше. Но есть известная поговорка: «Я недостаточно богат, чтобы покупать дешевые вещи»!
Единственное, что я могу порекомендовать, — это создать систему регулярного сравнительного анализа цен контрактов, где будет видно, что кто-то купил товар дешевле, но в то же время найдется место для изучения и диспута, почему. И, конечно же, необходимо улучшить этап подготовки закупок — чтобы четко определить потребности, зачем и почему они возникают.
Что касается влияния директив ЕС, я не вижу никаких проблем «per se». ЕС — это интегрированное сообщество, и крупные контракты должны регулироваться единым правом. Тем не менее, каждая страна имеет возможность корректировать свои «подпороговые» закупки в соответствии с локальными потребностями. Однако у большинства стран в нашем регионе не дошли руки разработать простые руководства для повседневных закупок. И бюрократия при закупке какого-нибудь автомобиля (транзакционные издержки) обходится значительно дороже, чем экономится при применении этих процедур.
— Пан Немец, в нашей беседе мы коснулись антропологии доверия, которую система госзакупок должна выстраивать в обществе самим фактом своего существования и эффективности. Теперь перейдем к более прикладному вопросу. В европейских реалиях (во всяком случае, как они видятся нам из России) большое значение имеет понимание расходов правительства, учитывая его важную роль в предоставлении услуг гражданам и существенный вклад в общий ВВП. Насколько велика в политических кругах Европы в целом и Словакии в частности объективная заинтересованность в системе госзакупок как драйвере роста национальной или общеевропейской экономики?
Ю.Н.: — Лично я считаю, что роль системы государственных закупок заключается не в прямой поддержке экономического роста, а в обеспечении того, чтобы государственные организации осуществляли закупки эффективно, законно, прозрачно и без дискриминации. И я думаю, что прямые государственные программы более эффективно помогут развитию отдельных сегментов экономики, в том числе малому и среднему бизнесу. Но, может быть, я отношусь к «старой школе».
ЕС и его государства-члены любят использовать такие термины, как «устойчивые закупки», «зеленые закупки», но я лично консервативен в этом отношении. Закупка должна быть только закупкой, а стимулы для развития должны быть более предметными.
— Пан Немец, большое спасибо за возможность задать Вам вопросы. Я надеюсь, что у наших читателей будет много вопросов, которые у нас будет возможность обсудить в продолжении нашей беседы — потому что нам очень ценен Ваш взгляд и Ваши наблюдения.