Экспертиза и приемка одна сторона двух медалей

Для обязательной экспертизы в закупках появились информативные и юридически значимые результаты правоприменительной практики. Уже более года реализуется совместная инициатива Общероссийского народного фронта и Росаккредитации при поддержке Гильдии отечественных закупщиков. Перспективный пилотный проект подхватили более чем в 10 субъектах РФ.

На этапе эксперимента он охватывает не всю номенклатуру товаров, а несколько направлений в социально значимых закупках. Среди них: общественное питание, кабельная проводниковая продукция, трубная продукция, бытовая химия, медицина…

Характерно, что в разных регионах способы финансирования экспертизы и ее практические механизмы могут различаться. Тем не менее, для каждого отдельного случая существует общая инвариантная часть, которая может быть суммирована в виде единой правовой нормы.

Такое обобщение было сделано в рамках круглого стола «Практика экспертизы пищевой продукции в госзаказе», который состоялся в ФАУ «Национальный институт аккредитации».

Павел Лисин, Руководитель АНО ДПО «Академия Контрактных Отношений»:

– Хочу обратить внимание не некоторые нюансы 44-ФЗ. Закон достаточно витиеватый и в части экспертизы, на наш взгляд, не очень логичный. В соответствии с Законом, исполнение контракта подразумевает реализацию такого элемента как «Приемка». Закон буквально говорит, что приемка включает в себя проведение экспертизы. Т.е., в рамках официальной логики, экспертиза является элементом приемки. На практике, такая трактовка приводит к путанице. Зачастую заказчики, особенно муниципального масштаба, подменяют понятие экспертизы, проводя простейшую процедуру приемки (то есть, работу кладовщика); называют этот процесс «экспертизой». Как следствие, ключевые проблемы, которые возникают при экспертизе – это недостаточная квалификация лиц, осуществляющих приемку, различные коррупционные факторы. Процесс приемки нередко сопряжен с какими-то договоренностями между тем, кто привез продукцию и тем, кто ее принимает. Одной из важных проблем является отсутствие прозрачного механизма проведения экспертизы. Вроде бы все на обывательском уровне понимают, что такое экспертиза и что такое приемка, но устойчивой методики, принятой на федеральном уровне, до сих пор нет. На уровне регионов только считанные субъекты РФ приняли методические рекомендации по этой теме, а в большинстве – никаких правил нет.

Чего стоит качество?

Недостаточное финансирование процесса экспертизы также приводит к многочисленным нарушениям и ошибкам. В большинстве случаев финансирования как такового нет. Если мы посмотрим Единую информационную систему закупок (ЕИС), то не обнаружим закупок экспертных услуг, кроме единичных случаев, связанных с оказанием специальных услуг в сфере строительства, например, – где экспертиза является непременным условием продолжения процесса.

В рамках пилотного проекта по адаптации механизма обязательной экспертизы в регионах России было сформировано несколько предложений, как организовать финансирование данной услуги. Существует несколько вариантов, комбинация которых могла бы устроить все стороны контракта:

• а) учитывать расходы на экспертизу в бюджете (как это делается, например, в Нижегородской области);
• б) обязывать отдельно взятого заказчика платить за экспертизу;
• в) обязывать поставщика оплачивать экспертизу  при демпинге на торгах.

Как бы то ни было, предварительная оценка рынка показывает, что стоимость экспертизы, как правило, укладываются в суммы, допустимые для закупок у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя.

Примеры из реальной жизни

Экспертизу по государственному контракту можно заложить как требование в сам типовой договор на исполнения государственного контракта. У Россельхознадзора и Росподтребнадзора в рамках государственного задания существуют федеральные квоты на проведение экспертизы, к использованию этих квот могут прибегать заказчики.

Государственный инструмент экспертизы товаров, работ, услуг для социально чувствительных заказов работает в Нижегородской области уже более трех лет и называется «Система мониторинга соответствия (поставляемого товара или оказанных услуг по условиям контракта».

В Вологодской области обязательная экспертиза продуктов питания работает с 2013 года, в рамках этой программы проводится мониторинг рынка пищевых продуктов, реализуемых на территории области, на соответствие требованиям безопасности и качества. Заказчиком работ по мониторингу является Департамент сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области.

И так сойдет

Еще одной серьезной уязвимостью является отсутствие контроля за результатом исполнения контракта в общепринятых российских реалиях. Нет такой административно-хозяйственной этики. У заказчика обычно отсутствует такой функционал и такие специальные кадры. Если возникают конфликты и претензии, связанные с недовольством конечного потребителя, то и они не являются достаточной мотивацией для создания такой специальной службы.

Когда региональный орган контроля приходит к заказчику и начинает задавать вопросы, почему принят продукт ненадлежащего качества, – то, обыкновенно, ответственность возложить не на кого. Когда речь идет о продуктах питания, то постфактум проверить уже ничего невозможно, поскольку это скоропортящиеся продукты.

Закон о качестве – тонкая настройка

Парадоксально, что при фактической добровольности экспертизы, которая закреплена в декларативном порядке, закон одновременно содержит и постулат об обязательности экспертизы.

В тексте есть формулировка о том, что заказчик «обязан провести экспертизу». Никаких оговорок, освобождающих его от  обязанности, в законе, при этом, нет.

В рамках действующего законодательства, экспертизу можно провести двумя путями:

1. Своими силами, т.е. через механизм приемки (о котором говорилось выше).
2. С привлечением независимых экспертов на контрактной основе. Важно подчеркнуть, что в законе предусмотрено право правительства определять случаи, когда внешняя экспертиза такого рода может стать обязательным процессом.

В рамках пилотного проекта Гильдии предлагается закрепить в правовых документах случаи обязательного привлечения внешних экспертов. Это те поставки, в которых заказчик не может обойтись своими силами, используя механизм примитивной приемки первого типа. Экспертиза своими силами, в таких случаях не допустима. Если в законе будут обозначены случаи обязательного проведения внешней экспертизы, то привлечение специалистов и лабораторные исследования будут осуществляться на основании контрактов.

Предлагаемые критерии для проведения обязательной внешней экспертизы:

1. Если произошло снижение цены на 25 и более процентов от НМЦК. Должен включаться антидемпинговый механизм. Поставщик, в таком случае, будет понимать, что если он снижает цену на торгах, сближаясь с уровнем себестоимости, то придется предоставить экспертизу, подтверждающую качество товара. Более того, – эту экспертизу оплатить. В данном случае расходы предлагается возложить именно на виновника ценовых махинаций.
2. Если осуществляются закупки социально значимых товаров. В рамках пилотного проекта были определены группы таких товаров (продукты питания, медицинские изделия, детские товары, оборудование). Возможно создание специального Перечня по группам таких товаров. Если закупается товар из Перечня, то его логично подвергнуть обязательной экспертизе. При этом подходы в проведении экспертизы надо различать. Если поставщиком выступает непосредственный производитель, у него есть своя лаборатория, и он может предоставить соответствующий комплект документов, подтверждающих качество, – то проведение тотальной экспертизы, возможно, является излишним.
3. Если закупаются иностранные товары в рамках национального режима. Условно говоря, если в закупках иностранный товар конкурировал с российским, и предпочтение было отдано иностранному в результате снижения цены.

Автор: Светлана Четакова