Импортозамещение: поддержка или барьер для отечественного малого бизнеса?

Байрашев Виталий Радикович, консультант Экспертно-консультационного центра Института госзакупок.

Подготовлено по материалам одноименного доклада, сделанного автором на XV Всероссийском Форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ-ЗА честные закупки».

Так уж случилось, что импортозамещение наряду с поддержкой субъектов малого и среднего предпринимательства, в силу известных обстоятельств, оказалось очень глубоко встроено в политическую плоскость. Это похвально.

Но в то же время техническая реализация политических решений по импортозамещению в закупках оказалась, с одной стороны, неоправданно сложной, а с другой – несколько оторванной от экономических реалий. В ходе XV Всероссийского Форума-выставки «ГОСЗАКАЗ-ЗА честные закупки», в ответ на вопрос автора о необходимости упрощения актов импортозамещения, Заместитель Министра финансов РФ А.М. Лавров сообщил, что в ближайшее время изменять данные акты не планируется, но эта тема может быть затронута несколько позднее в последующих поправках.

В настоящее время целых 14 актов устанавливают в государственных и муниципальных закупках запреты, ограничения и условия допуска иностранной продукции, которые предусматривают преимущества отечественным товарам, а в некоторых случаях отечественным подрядчикам (исполнителям) в различных отраслях.[1] Периодически появляются новые инициативы и по другим отраслям.[2]

При этом большинство актов импортозамещения работают уже несколько лет и применяются в 23% объявляемых конкурентных государственных и муниципальных закупок, затрагивая рынок с общим объемом 1,5-2 трлн руб.[3] А в корпоративных закупках по Закону № 223-ФЗ аналогичные условия допуска иностранной продукции устанавливаются во всех закупках, кроме закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В этой связи, рассмотрим, насколько проще или сложнее за это время стало получить госзаказ отечественному малому бизнесу.

Сложности регулирования

Одной из главных проблем применения актов импортозамещения является их недостаточная системность. Существует три базовых механизма импортозамещения: 1) запрет закупок продукции не из ЕАЭС (отклонение всех заявок с продукцией не из ЕАЭС), 2) ограничения допуска (отклонение заявок с продукцией не из ЕАЭС при наличии 2 заявок различных производителей из ЕАЭС), 3) условия допуска (предоставление заявкам с товарами из ЕАЭС 15% ценовой преференции). Но поскольку документы разрабатывались различными ведомствами, каждый из этих актов имеет существенные отличия от других.

Даже в рамках одной группы актов, тех же запретов, встречаются различные требования к подтверждению соответствия продукции актам импортозамещения. Например, для признания отечественным товара станкоинструментальной промышленности необходимо включение информации о нем в специальный реестр отечественной или евразийской станкоинструментальной продукции. Страна происхождения товаров машиностроения подтверждается сертификатами СТ-1 или копиями актов экспертизы, которые выдаются Торгово-промышленной палатой РФ (далее – ТПП РФ). А по товарам легкой промышленности достаточно предоставить в свободной форме декларацию о стране происхождении товара.

Не делает проще жизнь заказчиков и поставщиков и возможность сочетания в одной закупке нескольких актов импортозамещения разных видов, например, ограничений и условий допуска. Довольно странно, но по существующим правилам государственных и муниципальных закупок один и тот же товар в рамках ограничений допуска может считаться иностранным, а в рамках условий допуска – отечественным. А дело в том, что в рамках ограничений допуска отечественный товар, как правило, должен иметь сертификат СТ-1, а в рамках условий допуска для признания того же товара отечественным достаточно включить в заявку декларацию о стране происхождении товара.

В результате неверного применения актов импортозамещения поставщики рискуют быть необоснованно отклоненными от участия в закупке, а члены комиссий заказчиков могут быть привлечены к административной ответственности.

Дополнительные сложности вызваны тем, что существующие акты импортозамещения не имеют стоимостных ограничений, при которых их следует применять. А это не только затрудняет подготовку извещений и документаций о закупке, но и увеличивает количество несостоявшихся закупок без претендентов на заключение контракта. Ведь зачастую требования актов импортозамещения вынуждают заказчиков дробить на более мелкие лоты и без того небольшие закупки, изначально не сильно интересные поставщикам, а требование об отклонении заявок с иностранной продукцией, в случае установления соответствующего запрета, все так же будет применяться.

Отдельные вопросы вызывает и соответствие актов импортозамещения требованиям ратифицированных Российской Федерацией международных договоров. В настоящее время Минфин России фактически игнорирует свою обязанность по размещению в единой информационной системе в сфере закупок (далее – ЕИС) условий применения национального режима с учетом норм международных договоров, предусмотренную ч. 2 ст. 14 Закона № 44-ФЗ.[4] Ссылаясь на опубликованную Минфином России информацию[5], заказчики должны сделать неверный вывод о том, что применение национального режима осуществляется не с учетом Договора о ЕАЭС, а на основании утратившего силу Соглашения о государственных (муниципальных) закупках от 9 декабря 2010 г.

А между тем, вопросы национального режима регулируются не только актами импортозамещения и Договором о ЕАЭС, но и Соглашением о ВТО, Договором о зоне свободной торговли и иными международными договорами, которые в настоящее время не в полной мере учитываются законодателем.[6]

Издержки заказчиков и поставщиков

Целью актов импортозамещения является улучшение условий участия в закупках отечественных товаров, а также отечественных подрядчиков (исполнителей) в случае закупки определенных работ и услуг. В теории это должно достигаться за счет отклонения заявок с иностранной продукцией (иностранных подрядчиков (исполнителей)), в случае применения запретов или ограничений допуска либо с помощью 15% ценовой преференции, если в закупке срабатывают условия допуска.

А на практике заказчики и поставщики отечественных товаров регулярно сталкиваются с актами недобросовестной конкуренции, когда в отношении отдельных товаров поставщики иностранной продукции указывают недостоверную информацию о стране происхождения товара. Особенно часто эта ситуация наблюдается в случаях, когда подтверждением страны происхождения товара является ничем не подтвержденная декларация участника закупки, например, при закупках товаров легкой промышленности или в корпоративных закупках по Закону № 223-ФЗ, где декларирование страны происхождения товара в свободной форме применяется для всех закупаемых товаров. Мало что мешает поставщику польских яблок указать в заявке на их белорусское происхождение.

При закупках программного обеспечения поставщик или разработчик должен обеспечить попадание данного программного обеспечения в реестр российского или реестр евразийского программного обеспечения. Для этого требуется собрать пакет документов, правильно их заполнить и ожидать решения специальной комиссии, что в среднем занимает 2-3 месяца.

Но означает ли попадание в этот реестр автоматическое расширение доступа к государственным и муниципальным закупкам? Вряд ли, по крайней мере, до тех пор, пока остаются легальные возможности для неприменения Постановления Правительства РФ от 16 ноября 2015 г. № 1236 “Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд”.

В тех ситуациях, когда для подтверждения страны происхождения товара требуется получение сертификата СТ-1 или акта экспертизы ТПП РФ, поставщики отечественной продукции также могут столкнуться с проблемами. Например, для поставки отечественных автомобилей необходимо получать отдельный акт экспертизы ТПП РФ для участия в каждой конкретной закупке. Стоимость одного акта составляет 1700 рублей, и эти деньги должен будет заплатить каждый из участников закупки вне зависимости от результатов закупки.

В случае с лекарственными препаратами ситуация несколько проще: получить сертификат СТ-1 может производитель лекарственного препарата на определенный период, чтобы впоследствии он и его дистрибьюторы могли им пользоваться для участия в закупках. Вместе с тем, если производитель лекарственного препарата не оформлял годовой сертификат СТ-1 и не получал годовой акт экспертизы ТПП РФ, то поставщику для получения сертификата СТ-1 нужно предоставить дополнительные сведения производственного характера, которые производитель может отказаться ему передавать. В этом случае участие в закупках для такого поставщика будет затруднительным.

И, наконец, нельзя не отметить тот факт, что сертификаты СТ-1 нередко выдаются на продукцию, имеющую весьма опосредованное отношение к России. К примеру, нередко можно встретить сертификаты СТ-1 на компьютеры, при том, что в России в настоящее время трудно найти отечественные комплектующие.

Бюджет также несет существенные затраты, связанные с применением актов импортозамещения. Ведь применение этих актов ведет к отклонению заявок, сокращению и без того невысокой конкуренции в отдельных категориях закупок и, как следствие, переплатам за закупаемую продукцию.

К сожалению, несовершенство поискового механизма ЕИС не позволяет установить объем этих переплат с высокой степенью точности, но, учитывая общий объем закупок, можно смело заявить, что речь идет о десятках миллиардов рублей. И, вероятно, малый производственный бизнес скорее предпочел бы получить эти деньги в виде субсидий или доступных кредитов, чем в виде сомнительных преимуществ в государственных и муниципальных закупках.

Кроме того, вынужденное дробление закупок на более мелкие закупки увеличивает процент безрезультативных закупок, что затрудняет своевременное удовлетворение потребностей заказчиков в продукции.[7] От этого страдают не только заказчики, но и граждане, которые являются конечными выгодоприобретателями деятельности заказчиков в виде оказанной медицинской помощи или организованного питания.

Экономически необоснованное увеличение количества закупок, вызванное применением актов импортозамещения, негативно сказывается и на эффективности закупочной деятельности заказчиков, если принимать во внимание затраты на осуществление самих закупок. По некоторым оценкам, эти затраты в среднем составляют около 7% от начальной (максимальной) цены контракта, и значительно увеличиваются, если заказчик начинает проводить мелкие закупки конкурентным способом.[8]

***

Возможно ли исправить в лучшую сторону сложившуюся ситуацию? Определенно, да. Но только в том случае, если в реализации этой политики начнет преобладать строгий экономический расчет. Этого невозможно сделать без скрупулезного анализа правоприменительной практики по каждому товарному рынку, где работают акты импортозамещения, для пересмотра целесообразности существующих механизмов регулирования.

На текущий момент в государственных и муниципальных закупках требуется как минимум ограничить применение актов импортозамещения определенным размером начальной (максимальной) цены контракта и принять единый акт вместо (14!!!) существующих актов с едиными механизмами применения, с минимизацией запретов и ограничений допуска, чтобы сохранить конкуренцию среди производителей.

Надеемся, что законодатель в обозримом будущем продолжит реализовывать политику упрощения закупочного законодательства, и обратит внимание на вышеперечисленные сложности, имеющиеся при применении актов импортозамещения.

Автор: Байрашев Виталий Радикович.

[1] Здесь и далее под отечественным товаром (подрядчиком, исполнителем) будет пониматься товар, страной происхождения (государственной регистрации) которого является государство-член ЕАЭС.

[2] Е. Перцева. ФАС не согласна с ограничением доступа зарубежных вин к госзакупкам. Служба раскритиковала новый запрет Минсельхоза. URL: https://iz.ru/789245/evgeniia-pertceva/fas-ne-soglasna-s-ogranicheniem-dostupa-zarubezhnykh-vin-k-goszakupkam (дата обращения: 06.05.2019)

[3] По данным ЕИС (URL: http://www.zakupki.gov.ru) в 2018 году было опубликовано более 3,2 млн. закупок.

[4] Байрашев В.Р. Национальный режим в сфере закупок – корабль без рулевого? // Журнал ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2018 г., № 3

[5] По данным ЕИС. URL: http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/document/view.html?searchString=&sectionId=925 (дата обращения: 06.05.2019)

[6] Байрашев В.Р., Гурин О.Ю. Контрактная система в сфере закупок и международные обязательства Российской Федерации: пора приводить в соответствие // Журнал «Госзаказ: управление, размещение, обеспечение», 2017 г., № 49 С. 28 – 35

[7] В частности, п. 3 Приказа Минфина России от 04.06.2018 № 126н запрещает объединять в один лот товары, включенные в предусмотренный приказом перечень и не включенные в него, даже если это будут товары одной товарной группы, к примеру, репчатый лук и чеснок.

[8] Байрашев В.Р. Стоимость осуществления закупок и их эффективность: альтернативная оценка // Журнал ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2016 г., № 6; Яковлев А.А. Затраты на проведение госзакупок в России слишком высоки. URL: https://iq.hse.ru/news/177666269.html (дата обращения: 06.05.2019)