Конкурс журналистов

Контрактная система с элементами Госплана – возможна ли реинкарнация?

Кузьма Кичик – диалог на нестандартную тему
Контрактная система с элементами Госплана – возможна ли реинкарнация?
Теги: #Газпромбанк #Госзакупки #Госплан #Кузьма Кичик #Предпринимательское право #Централизация #Южная Корея

На вопросы «ЦЗ» любезно согласился ответить доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова Кузьма Валерьевич Кичик.

– В своей презентации на круглом столе Газпромбанка, проводимом совместно с корейскими товарищами, Вы сравнили две системы закупок РФ и Южной Кореи по формальным признакам.
Могли бы сопоставить эти системы с точки зрения плюсов и минусов?
Чем централизованная (корейская) система закупок отличается от децентрализованной (российской)? Какие минусы у децентрализации?

– При централизованной системе имеется только один орган, осуществляющий закупки. При децентрализованной – каждый заказчик осуществляет закупки самостоятельно. Принято считать, что в Южной Корее создана централизованная система закупок, однако даже они отмечают, что полной централизации закупок достичь не получается, т.к. самостоятельные закупки проводят Министерство обороны и некоторые иные специальные заказчики.

В России же система в целом является децентрализованной, однако имеются элементы централизации по территориальному и отраслевому признакам (например, в интересах нескольких заказчиков в определенном субъекте РФ могут проводить закупки специально созданные для этого уполномоченные органы или учреждения).

К плюсам централизованной системы относятся: высокая степень профессионализма специалистов, осуществляющих закупки; экономия за счет укрупнения заказов (т.к. одна и та же продукция закупается в интересах нескольких заказчиков); снижение издержек на функционирование системы закупок (т.к. организатор закупок один, а не множество); высокая степень контроля за закупочными процедурами и др. Главным минусом централизованной системы является ее «неповоротливость»: каждый заказчик действует исключительно через «посредника» – специальный государственный орган, осуществляющий закупки, – и не может оперативно вносить изменения в закупочную документацию, отменять закупку и т.п.

Примерно десять лет назад в России прорабатывался вопрос о переходе на централизованную систему закупок. Даже было придумано рабочее название главного закупочного органа – «Росзакупка». Однако вскоре от указанной идеи отказались. Полагаю, централизованная система закупок может быть эффективной на небольшой территории. В масштабах же России – самой большой страны мира – вводить централизованную систему закупок представляется непростой задачей. Не знаю, насколько это целесообразно. Хотелось бы узнать мнение экономистов по этому вопросу.

У децентрализованной системы тоже есть много минусов: большие издержки, связанные с функционированием системы (требуется подготовить огромное количество специалистов, осуществляющих закупки, а также контроль за их проведением); повышенные риски, связанные с коррупционной составляющей и др.
Закупочные системы России и Южной Кореи отличаются друг от друга по многим позициям: в России ниже «ценовые пороги» в госзакупках, в связи с чем, с одной стороны, мы обеспечиваем бόльшее количество закупок в системе, что способствует привлечению малого бизнеса в систему закупок, но, с другой стороны, повышает издержки заказчиков; в России основным способом государственных закупок является электронный аукцион, в Корее же 20 лет назад отказались от аукционов (однако тогда эти аукционы были не электронными, а «бумажными»); в Корее уделяется внимание раскрытию информации не только о недобросовестных поставщиках (как и в России), но также и о недобросовестных заказчиках и др.

Мы регулярно проводим исследования зарубежного законодательства о закупках[1] и об особенностях правового регулирования рассматриваемых отношений в России и зарубежных странах можем говорить долго. В начале лета каждого года на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова мы проводим конференцию «Публичные закупки: проблемы правоприменения», в которой принимают участие несколько сотен специалистов-закупщиков, в том числе из многих зарубежных стран. Приходите, будем рады вашему участию в указанной конференции.

– Почему в российской системе закупок средства не доходят до реального, производящего сектора экономики, хотя главным заказчиком в стране является государство и объемы госзаказа постоянно увеличиваются?
По данным СП, ежегодный объем госзакупок достиг почти 30% ВВП. По сравнению с 2018 годом на 16% вырос объем потребления, значит, пропорционально должен был вырасти и объем производства.
На Ваш взгляд, почему этого не произошло?

– Это вопрос все же к экономистам, а не юристам. Возможно, мы закупаем много иностранной продукции. В отличие, например, от законодательства КНР российское законодательство о закупках допускает закупку иностранных товаров, работ, услуг, пусть и с ограничениями. В Китае же закупка иностранной продукции возможна только в том случае, если аналогичная продукция не производится на территории Китая. А как вы понимаете, такую продукцию просто сложно найти.
Также я допускаю, что часть средств, которые расходуются через систему закупок в России, «оседают» среди посредников и не доходят до производителей.
Но повторюсь, это вопрос к экономистам.

– Идея свободной конкуренции заявлена «священным» принципом выстраиваемой в РФ системы электронных закупок. Увы, при ближайшем рассмотрении рынки субъектов РФ оказываются полигональными, в конкурсных процедурах участвует в лучшем случае «полтора» заказчика.
Нужно ли искусственно разгонять конкуренцию, плодя перекупщиков?
За счет каких еще механизмов можно выйти из этого тупика?

– Конкуренцию следует развивать путем реализации экономических программ, улучшения инвестиционной привлекательности той или иной отрасли экономики, налоговых льгот поставщикам и заказчикам определенного рода продукции и т.п. Полагаю, наши экономисты знают, как следует развивать конкуренцию.

Однако искусственно разгонять конкуренцию, по моему мнению, не стоит. Особенно за счет увеличения числа посредников в системе закупок. Хотя раньше у наших контрольных органов был иной подход к этому вопросу. Не могу не вспомнить один из судебных процессов между МГУ имени М.В. Ломоносова и ФАС России, который состоялся примерно десять лет назад. Я выступал в суде представителем Московского университета.
Причиной спора являлся тот факт, что ФАС запретила нам проводить закупку на строительство одного из корпусов МГУ с имеющимся в закупочной документации запретом на участие в этой закупке субъектов, которые не имеют соответствующих допусков на проведение указанных работ.

По мнению ФАС на тот момент, к указанной закупке следовало допускать также посредников («организаторов строительства»). Мы придерживались противоположной точки зрения. В итоге мы (МГУ) проиграли в указанном споре, суд занял позицию ФАС России. Стоит заметить, что в 2017 году Верховный Суд РФ, обобщив судебную практику по аналогичным делам, пришел к противоположному выводу и решил, что установление запретов на участие в закупке субъектов, не имеющих соответствующих разрешений (лицензий), является правомерным[2].
Другими словами, Верховный Суд РФ согласился с позицией МГУ десятилетней давности, заключавшейся в том, что заказчики вправе ограничивать конкуренцию при проведении закупки посредством установления запрета на участие в этой закупке очевидных посредников.

– Существует мнение, что проект автоматизированного управления экономикой СССР не был реализован (в том числе) потому, что появился раньше компьютеризации страны. Справедлива ли такая точка зрения?
Как бы пошла история, если бы система ОГАС все же была внедрена?
Актуальны ли разработки того времени сегодня?
Можно ли фрагментарно использовать разработки академика Глушкова для сегодняшней российской модели цифровой экономики, в корне не меняя экономическую идеологию РФ?

– Мне, как не экономисту, кажется, что указанный вами проект действительно представляет интерес в условиях компьютеризации всей страны.
Сегодня мы видим, что плановая система, при которой государственный заказ «доводился» до исполнителей (и являлся для них обязательным), имел много плюсов в сравнении с существующей системой, при который заказ «размещается» (и потенциальные исполнители заказа сами решают, принимать или не принимать на себя соответствующие обязательства).

Мы видим, что классическая капиталистическая система закупок связана с серьезными издержками. Для ее содержания необходима целая армия юристов, которые обеспечивают правовое сопровождение закупочного процесса (готовят извещения, заявки, протоколы, договоры, акты и т.д. ). Причем бόльшая часть указанной работы – это работа, как говорится, «на корзину», т.е. пустая работа. Очевидно, в плановой экономике нет этих издержек.

Некоторые участники закупок говорят мне, что с радостью отказались бы от половины своей прибыли, если бы только у них была возможность не участвовать в закупках, а стабильно получать заказы на свою продукцию, как это было во времена СССР.

Мне хочется верить, что в будущем нам удастся создать такую экономическую модель, которая будет включать себя все достоинства как плановой, так и рыночной экономики. И думаю, что собственно закупок, со всеми их издержками, в этой системе будет немного (или их вовсе не будет). Основная масса заказов будет не «размещаться» среди потенциальных исполнителей, а «доводиться» до них.

– Недавно глава редакционного совета журнала «Цифровые Закупки» Сергей Юрьевич Глазьев выступил с нестандартной идеей внедрения так называемых цифровых меток для безналичных рублей. Таким образом можно будет направить эти «оцифрованные» деньги в нацпроекты и проследить за их движением (условно говоря) «до финиша».
Как Вы относитесь к этому ноу-хау?

– Мне указанная идея представляется интересной. Я не знаю, насколько сложно ее реализовать. Однако очевидно, что «цифровые метки для безналичных рублей» могут выступить одним из инструментов повышения эффективности контроля за системой закупок в стране.

[1] См.,например: Публичные закупки в зарубежных странах: динамика правового регулирования: монография/Отв. ред. О.А. Беляева, В.А. Вайпан, К.В. Кичик. М. 2017; Public procurement law around the world. Collection of articles. Moscow. 2019.

[2] См: пункт 4 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28 июня 2017 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 12, декабрь, 2017.

Ещё по данной теме