Корпоративные закупки могут быть драйвером инновационного развития. Этой идее была посвящена одноименная экспертная дискуссия ХХ Всероссийского Форума-выставки «ГОСЗАКАЗ». Однако в восприятии 223 Федерального закона существует ряд стоп-факторов и рисков, которые мешают развернуть нормативную систему в пользу производителей отечественной наукоемкой продукции.
Об этом в своем ярком выступлении и в комментариях к своей презентации рассказал, Сергей Дашков, управляющий̆ партнер Института конкурсных технологий. Полностью презентацию можно скачать по ссылке.
Ключевой тезис доклада в том, что помимо императивных норм закона есть другие источники регулирующих правил. Например, положение о закупке в 223-ФЗ, которым заказчики должны шире пользоваться при закупках наукоемкой продукции. Далее приводим тезисы докладчика в виде цитат.
Наверное, закупки это не самое главное, что обеспечивает инновационное развитие, но закупки – это точно то, что может инновационному развитию мешать. Хотел бы поделиться некоторыми мыслями, как лучше организовать хозяйственный процесс заказчика. Есть несколько возможных точек приложения усилий.
Конкурентные закупки – это то, к чему привыкли мы, и к чему привыкли контролеры закупок: прозрачно, понятно, все по формулам. А если через несколько лет приходит следователь, то можно показать протокол, где все разложено по полочкам. Это нормально, но не для инноваций.
Потому что если мы с вами будем проводить привычные конкурентные процедуры, то сразу столкнемся с ограничивающими факторами. Например, годичный договор: а есть ли поставщику резон вкладываться в инновации при таком кратковременном формате? Это высокий риск. Никто не обещает, что в следующий раз проводя тендер, заказчик не выберет поставщика минимального по цене. Просто потому, что у компании изменилась маркетинговая стратегия и система приоритетов.
Это значит, что в российской экономике нет открытой дороги для инноваций. Для них требуется особый режим закупок.
Что должны понимать те, кто пишет правила закупок, кто их соблюдает, и те, кто контролирует соблюдение правил? Что если мы идем в сферу инноваций, то любые сложные (наукоемкие) объекты закупки требуют нетрадиционных решений.
Но зададимся вопросом: можно ли поменять систему критериев в процессе конкурса? Ответ – нет. А в инновациях это делать необходимо. Открывая инновационное решение, заказчик понимает, что его система оценки была не верна. Что ему остается делать? Все прекратить, чтобы заново отыграть конкурс. Хотя можно было бы оперативно откорректировать ТЗ, ведь предложения от рынка уже собраны и поставщики уже их подали.
Что касается вопроса рисков. В инновациях чаще всего рискует заказчик. А это значит, что в наукоемких закупках у заказчика должно быть больше прав и больше дискреции, то есть больше того самого «произвола», от которого нас предостерегает Федеральная антимонопольная служба и другие контролирующие органы.
Крайне важным при этом является вопрос доверия к заказчику. Из-за низкого уровня доверия между контрагентами российская экономика несет огромные потери. Особенно в закупках инновационной продукции.
Допустим, заказчик научился формализовывать качество (формальная оценка качества продукции через предложение). На диаграмме качество-цена, любое предложение отображается точкой. Идеальным считается максимальное качество при минимальной цене. Трудно себе представить, что кто-то из заказчиков выберет наоборот: минимальное качество при максимальной цене. А что делать в закупках инновационной продукции? Мы какими формулами будем выбирать на плоскости качество/цена решения, лежащие на одной прямой? Нету таких формул. Здесь должно быть голосование членов закупочной комиссии. На котором будут подняты противоречивые вопросы.
Почему ты выбрал самое дорогое, но качественное, а самое дешевое и менее качественное не выбрал? Или наоборот могут спросить: почему ты зная, что нам будет проще с качественной закупкой выбрал самое дешевое?
При принятии решений в таких случаях должно быть сочетание доверия с инструментами контроля. Когда не было 223-ФЗ в энергетике, мы такие закупки наблюдали. Однако мы не наблюдаем за последние 6-7 лет работы закупочных комиссий на диаграмме качество-цена. Все оперируют формулами, которые могут привести к ошибкам.
На следующем слайде риторические вопросы, которые подводят к фундаментальным противоречиям в закупках.
В инновациях управление конкуренцией сложное. Иногда действительно не бывает конкуренции, либо она кажущаяся. Все знают, что братья Райт изобрели самолет, но кто-нибудь помнит самолет братьев Райт в промышленном производстве? Его не было, поскольку существует проблема присвоения результатов интеллектуальной деятельности. Аналогичная история с изобретением радио.
Управление конкуренцией на рынке инноваций – это отдельная сложная задача, которая должна решаться правилами. Это не обязательно нормы 223 Федерального закона. Сводом таких правил могло бы и должно быть положение о закупке заказчика. У заказчика должно быть право такие правила писать, и это право не должно подвергаться безоговорочному торпедированию (как это происходит сегодня).
Риторический вопрос, как бы отнеслись представители ФАС России к образцам на этапе закупки? Есть масса дел об административных правонарушениях со стороны заказчика, связанных с тем, что запрещено брать образцы на этапе закупки. А если у нас инновационный контракт, да еще и долгосрочный, – то как вообще его заключить без образцов? Покажите, как это сделать в реальной экономике?
Острейший вопрос касается ценообразование в инновационных контрактах. Нужна ли обязательная и непреложная публикация НМЦК во всех договорах. Зачастую, это действительно полезное и важное требование. Но я уверен, что есть случаи, когда публикация начальной максимальной цены договора – это просто вредное и глупое действие. А законом предписывается дать сведения о начальной максимальной цене. Попробуйте дать сведения, что НМЦК будет объявлена после вскрытия заявок: хотя это вполне обоснованный шаг. Но после этого поступят жалобы: угадайте, на чью сторону встанет антимонопольный орган при вынесении решения?
План закупки инновационной высокотехнологической продукции и лекарственных средств – это помощь или обуза? *Устойчивый терминологический оборот, который существует уже около десяти лет.
В своих основополагающих идеологических принципах 223-ФЗ подходит для закупок инновационной продукции. Однако он нуждается в дополнительных разъяснениях, которые бы позволили заказчикам вести более гибкую закупочную политику.
Чтобы исключить саму возможность трактовки: что раз этого нет в законе, то это запрещено. Мы забыли, о том, что корпоративных закупках действуют не административные правила, а гражданские. А значит, в логике 223-ФЗ должно быть разрешено все, что явно не запрещено законом. Именно о таком восприятии 223-ФЗ неоднократно напоминал Минфин России устами бывшего замминистра Алексея Лаврова (прим.ред). Но контролеры очень часто трактуют 223-ФЗ иначе: «не прописано в законе, значит не может применяться».
С этой точки зрения, закон о корпоративных закупках, вероятно, следует «докрутить». Один из вариантов, как это сделать – вписать в 223-ФЗ особую главу (по аналогии с закупками у единственного поставщика): что при закупках инновационной продукции заказчик в праве в положениях о закупке устраивать особые способы и особые подходы.
Также необходимо менять идеологические установки контролеров, судей и экспертов. Нужна целенаправленная разъяснительная работа со стороны СМИ, образовательных организаций и органов государственной власти.
Все вышеупомянутое прежде всего относится к договорам со встречными инвестиционными обазательствами. Однако та же самая логика применима ко всем инновационным закупкам по 223-ФЗ. Закон необходимо понимать шире. В нем необходимо предусмотреть договоры с обременением для поставщика.
Экономический принцип договоров с обременением достаточно логичный. Поставщик получает спрос, а заказчик получает надежность, стабильность и предсказуемость поставки. Но для этого требуются определенные гарантии. Например, возможность следить за себестоимостью производства: чего нет в стандартной закупке (если вы закупаете условную оргтехнику, телефоны или компьютеры, то у вас нет задачи следить за ценообразованием). А в случае с инновационной закупкой, заказчик должен иметь право выехать на предприятие поставщика (в том числе на стадии конкурса, чтобы это не вызывало вопросов у ФАС, и выдача пропуска не считалась давлением на поставщика).
Но если заказчик заключает долгосрочный контракт, значит у него также есть определенные обязательства.
В 223-ФЗ нужно больше доверия, и больше возможностей для автономной корректировки правил во взаимодействии с государством, экспертным сообществом.
Комментариев пока нет